Le Haut-Commissariat à la protection des droits des libertés et à la médiation a 10 ans. Créé le 30 octobre 2013, sa présidente, Marina Ceyssac, dresse un premier bilan. Interview.
Dix ans après la création du Haut-Commissariat, quel bilan faites-vous ?
En termes d’activité, je constate une certaine stabilité au fil des années qui confirme l’ancrage du Haut-Commissariat dans l’environnement monégasque. Ainsi, le nombre de saisines, d’environ 80 par an, est à peu près constant depuis la création de l’institution, en 2013. En outre, il est positif de constater la diversité des profils des personnes qui nous saisissent et des motifs de saisine, parfois liés à l’actualité, comme dans la période de la pandémie de Covid. Je précise que, depuis 10 ans, les problématiques principales sont plus ou moins identiques en ce qui concerne les demandes relatives au service public : modalités de délivrance des cartes de séjour, activités économiques et commerciales, et suivi des personnes détenues.
Et sur le volet des discriminations ?
En ce qui concerne les discriminations, si des cas relatifs à des discriminations relatifs à la nationalité ou à l’âge ont été traités, les questions relatives à l’inégalité d’accès aux droits sociaux en raison du genre ou de l’orientation sexuelle sont des thèmes qui émergent avec force depuis deux ans. La proportion des saisines dans le domaine des discriminations demeure globalement faible, bien que l’année 2023 ait vu une augmentation notable de ces dernière, et que les institutions internationales soulignent les progrès nécessaires à cet égard.
Le nombre de coopérations a aussi évolué au fil du temps ?
Le Haut-Commissariat a constamment développé sa coopération avec les institutions nationales, notamment à travers son rôle de conseil en matière législative, avec la société civile monégasque et avec les réseaux internationaux d’ombudsmans. Il s’est également activement associé aux campagnes nationales de promotion des droits des femmes et, plus récemment, des personnes handicapées. L’institution a ainsi développé des activités dans l’ensemble des domaines relevant de ses compétences, et a ainsi effectivement contribué à mieux garantir le respect de l’Etat de droit en principauté.
Les relations avec les requérants sont désormais davantage ancrées ?
L’équipe du Haut-Commissariat a, par ailleurs, établi une grande proximité avec les requérants en aidant les plus vulnérables d’entre eux, parfois sur de longues périodes de temps, à mieux appréhender les situations parfois complexes et déstabilisantes qu’ils affrontent.
Et avec le gouvernement monégasque ?
Au niveau structurel et communicationnel, la communication avec le gouvernement monégasque a été facilitée par la désignation depuis un an d’un référent en charge notamment du suivi des avis de saisine et des recommandations du Haut-Commissariat par l’administration. Au plan de son fonctionnement, le Haut-Commissariat a renforcé ses outils et sa sécurité informatiques, adopté une charte de déontologie, développé un site Internet sur lequel ses recommandations sont accessibles en ligne.
« Je constate une certaine stabilité au fil des années qui confirme l’ancrage du Haut-Commissariat dans l’environnement monégasque. Ainsi, le nombre de saisines, d’environ 80 par an, est à peu près constant depuis la création de l’institution, en 2013 »
Entre 2014 et 2024, quelles sont les grandes étapes qui ont jalonné ces dix premières années d’existence ?
Quelques repères chronologiques peuvent être notés, à savoir : l’inauguration par le prince Albert II en mars 2015 des locaux du Haut-Commissariat, l’adhésion aux organismes internationaux Association des Ombudsmans Méditerranéens (AOM) et Association des Ombudsmans et Médiateurs Francophones (AOMF) en 2015, l’adoption de la charte d’éthique et de bonne conduite en 2020, l’organisation en principauté de la conférence de l’AOMF sur les droits des générations futures en 2021, l’adhésion à l’International Ombudsman Institute (IOI) en 2022, le lancement du nouveau site internet du Haut-Commissariat en 2022, et enfin la co-organisation avec l’European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) d’une table ronde relative à la prévention et la lutte contre le racisme et l’intolérance en avril 2023.
Quelles ont été les avancées les plus notables liées à l’action du Haut-Commissariat ?
Dans le domaine très sensible, par nature, de la détention, le Haut-Commissariat se félicite de plusieurs avancées réalisées à la suite de ses recommandations et avis. Ainsi, nous-nous réjouissons à ce titre qu’un scanner ait été acquis par la maison d’arrêt, ce qui participe à une meilleure garantie de la dignité de la personne humaine en évitant la mise à nue lors des fouilles, de la possibilité d’être désormais contactés directement téléphoniquement par les détenus. Concernant les questions de procédures administratives, des avancées, encore partielles, ont été constatées concernant l’appréciation de la moralité par l’administration à l’occasion de demandes de permis de travail, d’autorisations d’exercer des activités économiques.
Il y a aussi eu des avancées concernant la lutte contre les discriminations ?
Concernant la lutte contre les discriminations, le Haut-Commissariat a contribué à l’introduction dans la loi d’un droit à l’oubli pour l’accès aux prêts bancaires des personnes ayant souffert de graves pathologies. Il a également appuyé l’adoption de dispositions législatives prévoyant l’interdiction des discriminations entre les fonctionnaires à l’égard de leur genre de leurs opinions politiques, philosophiques, religieuses ou syndicales, de leur orientation sexuelle, de leur état de santé, de leur handicap, de leur apparence physique, ou de leur appartenance ethnique. Toujours en matière d’égalité des genres, le Haut-Commissariat se réjouit de la possibilité d’accès des femmes à la profession de pompier en principauté, qui avait fait l’objet d’une recommandation de sa part. Certaines évolutions amorcées concernant la réduction des discriminations à raison de l’orientation sexuelle dans l’accès à des prestations médicales sont également encourageantes.
« Si des cas relatifs à des discrimination relatifs à la nationalité ou à l’âge ont été traités, les questions relatives à l’inégalité d’accès aux droits sociaux en raison du genre ou de l’orientation sexuelle sont des thèmes qui émergent avec force depuis deux ans »
Pendant ces dix premières années d’existence, quelles ont été les plus grandes difficultés rencontrées ?
Dans le traitement des requêtes, la difficulté de concilier les délais légaux et administratifs avec les situations concrètes rendrait nécessaire une plus grande adaptabilité de certains dispositifs, notamment dans le cas de personnes cumulant plusieurs facteurs de vulnérabilité.
Le temps mis par l’administration pour donner une réponse aux requérants est parfois jugé trop long : faudrait-il imaginer un délai minimum ?
Des délais sont parfois déjà prévus par les textes règlementaires ou législatifs applicables, qui ne sont pas toujours respectés. Un délai minimum unique serait impossible à fixer, mais des bonnes pratiques, comme un accusé réception ou des informations plus claires sur les modalités des procédures, seraient à généraliser.
Haut-commissaire de 2014 à 2022, Anne Eastwood regrettait dans une interview accordée à Monaco Hebdo de ne pas avoir été entendue par le gouvernement monégasque concernant la création d’une charte de bonne administration des services de l’État pour mieux encadrer l’action administrative et le travail des fonctionnaires sur le terrain : ce sujet est-il définitivement abandonné ?
Ce sujet n’est pas abandonné, et certaines pistes d’action – collaboration ont été initiées au début de mon mandat et sont encore en cours.
Du côté des autorités administratives, en dix ans, comment a évolué le regard porté sur le Haut-Commissariat ?
De notre point de vue, il nous semble avoir travaillé à une communication plus fluide, garante d’un dialogue fécond, toujours dans l’idée d’aider les requérants à solutionner pacifiquement leur situation. J’ai le sentiment qu’il faut cependant encore travailler à clarifier le rôle du Haut-Commissariat, et veiller à ce que son statut d’institution indépendante soit bien assimilé par l’administration et les usagers. C’est une des valeurs fondamentales, corollaire de l’intégrité du Haut-Commissaire. Le Haut-Commissariat a également relevé une augmentation des demandes d’avis du gouvernement concernant des projets de loi, ainsi que l’apparition d’une pratique de consultation préalable à la suite de demandes d’administrés.
Sur cette période, quel bilan faites-vous du travail réalisé avec les élus du Conseil national, dans le cadre de travaux législatifs ?
Le Conseil national a, dès sa création, très fréquemment sollicité l’avis du Haut-Commissariat sur des propositions ou projets de lois, et nombre de nos observations ont été prises en compte par les élus, à notre grande satisfaction. Les contributions les plus marquantes du Haut-Commissariat ont, par exemple, concerné les lois sur le statut des fonctionnaires et agents publics, sur la protection des données, sur la réforme du code de procédure pénale, le harcèlement scolaire, le contrat de vie commune… L’ensemble de ces avis peut être consulté sur le site du Haut-Commissariat.
« La communication avec le gouvernement monégasque a été facilitée par la désignation depuis un an d’un référent en charge notamment du suivi des avis de saisine et des recommandations du Haut-Commissariat par l’administration »
Depuis son lancement en octobre 2013, combien de recommandations le Haut-Commissariat a-t-il publié ?
Comme vous pourrez l’observer sur notre site Internet, 23 recommandations ont été actuellement publiées, dont les extraits anonymisés sont consultables ici : www.hautcommissariat.mc/fr. Une quarantaine de recommandations ont été suivies qui peuvent être retrouvées dans les rapports annuels du Haut-Commissariat.
Aujourd’hui, avec le recul, quelles recommandations sont les plus marquantes ?
La question des conditions de détention est toujours un point particulier et sensible. En avril 2023, nous avons réalisé une recommandation générale portant sur la réinsertion des détenus à la vie civile, ce qui impliquait de proposer un nouveau cadre concernant les activités sportives et culturelles. Il me semble en effet que penser l’incarcération par le spectre de la réinsertion permet de contribuer à un meilleur vivre ensemble social.
Quoi d’autre ?
Les recommandations visant à assurer la proportionnalité et la transparence dans les décisions administratives sont primordiales. Elles concernent tous les domaines de l’action administrative : permis de travail, autorisation d’activités économiques, octroi d’aides sociales, délivrance de titres de séjour…
Il y a aussi les interrogations liées à la montée en puissance d’Internet et du monde numérique ?
Avec le tout technologique de nos sociétés contemporaines, la question du respect des droits et libertés est confrontée à de nouveaux défis : le Haut-Commissariat, parallèlement à la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (CCIN), a recommandé en avril 2023, que les autorités procèdent, le cas échéant, à l’issue d’un délai raisonnable, à l’anonymisation, à la limitation, ou au déréférencement sur certains moteurs de recherche des décisions publiées en ligne, telles les révocations de fonctionnaires, dont la publication est susceptible de provoquer des effets disproportionnés dans le temps sur la vie professionnelle des personnes concernées, et notamment sur leur capacité de retrouver un emploi.
« Dans le traitement des requêtes, la difficulté de concilier les délais légaux et administratifs avec les situations concrètes rendrait nécessaire une plus grande adaptabilité de certains dispositifs, notamment dans le cas de personnes cumulant plusieurs facteurs de vulnérabilité »
Les discriminations à l’embauche restent un sujet sensible ?
Concernant les discriminations, le Haut-Commissariat a été très préoccupé et investi par la question de l’égalité d’accès à l’emploi pour questions de genre : en 2022, le Haut-Commissariat a été saisie par une jeune ressortissante monégasque qui s’était vue refuser la possibilité de déposer un dossier de candidature pour intégrer le corps des sapeurs-pompiers, au motif qu’elle était une femme de nationalité monégasque. Si la presse a récemment mis en avant la prise de fonction d’une femme au sein du corps des sapeurs pompiers, le Haut-Commissariat souhaite que les démarches permettant à des candidats de nationalité monégasque d’effectuer la préparation militaire nécessaire à une candidature aboutissent également, afin de leur permettre, quel que soit leur genre, d’accéder effectivement à cette profession.
Depuis la création du Haut-Commissariat en octobre 2013, comment ont évolué les rapports entre l’administration monégasque et les administrés ?
Je note que des initiatives positives ont récemment été prises au bénéfice des administrés, comme la création de la maison du numérique ou la récente campagne relative au handicap. Le Haut-Commissariat observe que des difficultés demeurent, portant notamment sur l’absence de clarté de certaines réglementations, des critères fondant les réponses délivrées par l’administration, voire même, dans certains cas, l’absence de réponse. Un effort de transparence et de simplification reste à accomplir. En outre, une certaine imprévisibilité est également constatée dans les modalités de traitement d’affaires, en apparence de même nature, qui désoriente les administrés.
Vous avez remplacé Anne Eastwood à la tête du Haut-Commissariat le 18 février 2022 (1), et vous avez été nommée pour une période de quatre ans, renouvelable une fois : après bientôt deux ans de travail, quels sont les sujets qui n’avancent pas assez vite à votre goût ?
Si dans certains cas, la nécessité d’adoption de textes législatifs d’une portée nouvelle ou de modification de dispositions conventionnelles peut expliquer une approche de long terme, il me semble que certains aménagements de nature règlementaires ou procéduraux, ou la mise à jour de l’interprétation de critères touchant à des notions d’ordre public ou à la moralité devraient d’ores et déjà permettre la résolution de difficultés récurrentes.
« J’ai le sentiment qu’il faut cependant encore travailler à clarifier le rôle du Haut-Commissariat, et veiller à ce que son statut d’institution indépendante soit bien assimilé par l’administration et les usagers. C’est une des valeurs fondamentales, corollaire de l’intégrité du Haut-Commissaire »
En 2024, le Haut-Commissariat ne peut toujours pas s’auto-saisir, il ne peut donc pas décider seul de proposer des observations, mais vous aviez amorcé un début de solution basé sur le fonctionnement du comité pour la promotion et la protection des droits des femmes (2) : où en est ce sujet ?
Comme vous le soulignez, le Haut-Commissariat est déjà associé aux réflexions concernant des politiques nationales en matière d’égalité des genres et de handicap. Les travaux relatifs à la révision de son texte statutaire étant désormais bien avancés, j’ai, par ailleurs, bon espoir que l’institution puisse, à l’avenir, prendre l’initiative de se saisir de questions à caractère général concernant la protection des droits.
Comme Anne Eastwood, vous aviez aussi évoqué l’importance d’une loi-cadre définissant et prohibant les discriminations en principauté : quels sont les dernières avancées enregistrées ?
Ce sujet n’a, hélas, pas connu d’avancée majeure au plan interne, mais il reste d’actualité, car il figure toujours dans les recommandations des instances internationales, telles que l’ECRI. Je pense également que les récentes avancées en matière d’égalité de genre, et l’évolution très significative de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), notamment au cours de l’année 2023, devraient permettre de reconsidérer l’approche de cette question, et de mettre en évidence l’intérêt d’adopter un dispositif légal offrant des garanties élargies conciliant le respect des normes internationales et des spécificités nationales.
« La question des conditions de détention est toujours un point particulier et sensible. […], il me semble en effet que penser l’incarcération par le spectre de la réinsertion permet de contribuer à un meilleur vivre ensemble social »
Lorsque le gouvernement monégasque sollicite le Haut-Commissariat, il ne rend pas public les avis rendus : continuez-vous de penser que les rendre public permettrait d’avoir une meilleure lecture des projets de loi et des choix faits par le gouvernement ou le Conseil national ?
Il est certain qu’une plus grande latitude donnée au Haut-Commissariat pour la publication de ses avis, permettrait une plus grande transparence. Des suggestions en ce sens ont été faites à l’occasion des travaux engagés pour la mise à jour de notre texte statutaire.
Au niveau international, dans le contexte qui est celui du rapport Moneyval, rendre ces avis public pourrait contribuer à montrer en toute transparence le travail fait à Monaco ?
Le Haut-Commissariat a été sollicité par le Conseil national au sujet de deux projets de loi relatifs à la lutte contre le blanchiment. Je précise toutefois que l’avis du Haut-Commissariat a uniquement porté sur les dispositions pouvant avoir des incidences sur la protection des droits, notamment le respect de la vie privée et de la liberté d’association.
Concernant l’activité à l’international du Haut-Commissariat, quel bilan faites-vous pour cette première période 2014-2024 ?
Pendant toute cette période, l’activité internationale du Haut-Commissariat n’a pas cessé de progresser. Le Haut Commissariat est membre de l’AOMF, de l’AOM, et de l’IOI. Des représentants de ces organisations ont d’ailleurs assisté à la célébration du 23 janvier 2024. Nous avons rejoint l’IOI, réseau international des médiateurs et ombudsmans en mai 2022, et nous continuons à travailler à l’accroissement de notre réseau et compétences en terme de médiation. S’inspirer et échanger avec des pairs, à un niveau international, est à cet égard très enrichissant. Le Haut-Commissariat participe activement aux activités de ces institutions et, plus particulièrement, à leurs travaux concernant la bonne administration, la protection de la vie privée, l’adaptation aux nouvelles technologies, l’environnement, les personnes âgées et les enfants.
« Les actions du Haut-Commissariat s’inscrivent dans le cadre des dispositions de son texte statutaire, mais le renforcement prochain de ses moyens humains et, je l’espère, l’évolution de son texte statutaire, devraient lui permettre d’inscrire son action dans un cadre encore plus complet et cohérent, au service de la défense des droits humains »
Comment le Haut-Commissariat peut-il faire évoluer son action et son mode de fonctionnement pour gagner encore en efficacité ?
Les actions du Haut-Commissariat s’inscrivent dans le cadre des dispositions de son texte statutaire, mais le renforcement prochain de ses moyens humains et, je l’espère, l’évolution de son texte statutaire, devraient lui permettre d’inscrire son action dans un cadre encore plus complet et cohérent, au service de la défense des droits humains.
Dix ans après sa création, estimez-vous aujourd’hui que le Haut-Commissariat est pleinement reconnu dans sa dimension d’institution nationale de défense des droits humains ?
La conformité avec les standards internationaux et la reconnaissance de l’institution par ses pairs est l’un des objectifs actuellement poursuivis, et qui pourrait être permis par une future évolution de son statut.
Quels sont les sujets à traiter prioritairement pour les dix prochaines années à Monaco d’abord, et à l’international ensuite ?
Au plan interne, la formalisation de standards de bonne administration et l’amélioration du cadre légal de la lutte contre les discriminations, restent des objectifs prioritaires. Le Haut-Commissariat travaillera également à une communication toujours plus efficace auprès des administrés et de ses partenaires institutionnels et de la société civile, afin de les informer et de les sensibiliser à la question des droits humains. Le renforcement envisagé de ses missions et de ses moyens devrait également lui permettre de continuer à rechercher une reconnaissance et une visibilité internationales accrues.
