Depuis le 23 janvier 2023, Moneyval, l’organe de lutte anti-blanchiment du Conseil de l’Europe, a placé Monaco en procédure de « suivi renforcé » (1). Irina Talianu cheffe d’unité « évaluations et typologies » Moneyval et coordinatrice de l’équipe d’évaluation de Monaco a répondu aux questions de Monaco Hebdo. Interview.
Généralités
Au niveau européen, comment est organisé le suivi des pays pour évaluer le niveau de conformité et l’efficacité des outils de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ?
Le travail de suivi de Moneyval consiste à vérifier la conformité avec les normes internationales dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, telle qu’adoptées au niveau mondial par le Groupe d’action financière internationale (Gafi). Le processus de “monitoring” [de suivi — NDLR] se réalise de manière périodique, avec des cycles d’évaluation, réalisés par le Gafi et les organismes régionaux de type Gafi, tel que Moneyval.
Moneyval suit quels pays ?
Moneyval est responsable pour le suivi des pays et territoires membres du Conseil de l’Europe qui ne sont pas membres du Gafi. Par conséquent, le suivi en la matière des pays membres de l’Union européenne (UE) est partagé entre le Gafi et Moneyval, le dernier comptant 13 membres de l’UE. En plus, Moneyval assure le suivi du Saint Siège, y compris l’État de la Cité du Vatican, mais aussi les dépendances de la couronne britannique de Guernesey, Jersey et de l’île de Man et le territoire britannique d’outre-mer Gibraltar, en vertu de résolutions du comité des ministres.
Les structures de contrôle
Comment sont réalisées les évaluations ?
Les évaluations de la mise en œuvre effective des recommandations du Gafi de 2012 sont effectuées conformément à la méthodologie d’évaluation de 2013. En principe, les organismes régionaux de type Gafi et les institutions financières internationales devraient utiliser les mêmes procédures ou des procédures similaires à celles du Gafi. Bien qu’il y ait une certaine flexibilité dans les modalités d’application de ces procédures, il existe un ensemble d’éléments de base s’appliquant à toutes les évaluations. Cette obligation est incluse dans les principes et les objectifs directeurs pour le Gafi et les organismes régionaux de type Gafi qui régissent les relations entre le Gafi et les organismes régionaux de type Gafi. Pour le nouveau cycle d’évaluation qui a débuté en 2024, les procédures du Gafi et de Moneyval sont quasi-similaires.
Concrètement, que fait Moneyval ?
Moneyval, le comité d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, est l’organe de “monitoring” du Conseil de l’Europe chargé d’évaluer le respect des principales normes internationales en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, et l’efficacité de leur mise en œuvre. Il formule aussi des recommandations aux autorités nationales concernant les améliorations nécessaires à leurs systèmes. Grâce à un processus dynamique d’évaluations mutuelles, d’examens par les pairs et de suivi régulier de ses rapports, Moneyval a pour objectif d’améliorer les capacités des autorités nationales, à lutter plus efficacement contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Le travail de Moneyval est basé sur les normes internationales en la matière, mises en place au niveau mondial par le Gafi.
Comment est organisé chaque système de « listes » ?
Le Gafi identifie les juridictions dont les mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme sont faibles dans deux documents publics du Gafi qui sont publiés trois fois par an. Moneyval contribue activement à ces travaux, en tant qu’organisme régional de type Gafi, et travaille également étroitement avec ses membres, lorsqu’ils sont identifiés publiquement. En octobre 2023, le Gafi a examiné 129 pays et juridictions, et il en a identifié publiquement 102. Parmi eux, 76 ont, depuis lors, effectué les réformes nécessaires pour remédier à leurs faiblesses en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et ont été retirés du processus [voir nos encadrés, par ailleurs — NDLR].
Quelle est la liste la plus contraignante pour un pays ?
Dans le domaine de la lutte contre le blanchiment des capitaux, la liste la plus contraignante pour un pays est la liste « noire », identifiant les pays présentant un risque élevé.
Le cas de Monaco
Pourquoi Monaco doit se soumettre à des évaluations, alors qu’il ne fait pas partie de l’Union européenne (UE) ?
La participation de Monaco aux évaluations n’est pas liée à son statut auprès de l’Union européenne (UE). En tant que membre du Conseil de l’Europe, Monaco est soumis aux évaluations de Moneyval (2). Depuis 2015, Moneyval mène le cinquième cycle d’évaluations mutuelles pour les Etats et les territoires soumis à ses procédures d’évaluation, afin d’évaluer leur conformité aux normes internationales pertinentes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ces évaluations sont entreprises sur la base de la méthodologie de 2013 du Gafi visant l’efficacité des systèmes nationaux de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.
Et si Monaco refuse de se soumettre à ce type d’évaluation ?
L’absence de participation dans le processus d’évaluation mené par le Gafi ou un organisme régional de type Gafi constitue un des critères pour être inclus dans le processus d’identification, et, le cas échéant, sur les listes mentionnées.
Ces évaluations se déroulent selon quel calendrier ?
Tout comme les autres pays membres de Moneyval, Monaco doit se soumettre périodiquement aux évaluations mutuelles. Le calendrier des évaluations est établi par la plénière du comité Moneyval.
Parmi les reproches de Moneyval faits à Monaco, il y a les risques de financement du terrorisme et de blanchiment de capitaux qui sont globalement mal connus, notamment pour les casinos, les prestataires de services aux entreprises, les trusts, et les actifs virtuels ?
Parmi toutes les entreprises et professions non-financières désignées, le secteur des casinos a démontré la meilleure compréhension des risques de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme. A cet égard, les facteurs de risques et l’ensemble du dispositif blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme sont repris dans un document procédural de synthèse intitulé « livre blanc : la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme », daté de 2021. Il constitue un véritable corpus sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Il comprend une analyse détaillée des risques qui sont classés de faibles à élevés, ainsi qu’une cartographie des risques relativement complète et les mesures d’atténuation mises en place.
Que décrit cette « cartographie » ?
La cartographie prend en compte les menaces et les vulnérabilités identifiées en fonction des risques liés aux opérations de jeux, c’est-à-dire aux jeux de tables, aux appareils automatiques, ou encore l’achat de plaques et de jetons sans jeu constaté, par rapport aux moyens de paiement. C’est-à-dire un risque élevé lorsqu’il existe un usage abusif, ou répété, de paiements en espèces directement aux tables par des nouveaux clients. Sachant qu’à compter de 2022, de tels paiements interviennent uniquement en caisses, ou à l’utilisation de certains documents d’identité non acceptés, c’est-à-dire un passeport de complaisance délivrés par certains pays, ne correspondant pas à un lieu de résidence habituelle ou réelle. Dans ce cas, l’obtention d’une autre pièce d’identité est requise.
Moneyval estime aussi que les déclarations d’opérations suspectes proviennent trop souvent des banques, et pas assez des autres professionnels et des secteurs à risques ?
Globalement, l’évaluation a conclu que l’efficacité du système semble être de « faible » à « modérée ». Si le nombre de déclarations d’opérations suspectes soumis par les banques peut être considéré comme relativement satisfaisant, la qualité des déclarations d’opérations suspectes laisse largement à désirer et remet en question l’efficacité du système déclaratif à Monaco. De fait, il s’est avéré lors de la visite sur place qu’un nombre significatif de déclarations d’opérations suspectes sont en réalité des déclarations transmises après que des informations négatives aient été publiées dans les médias.
Dans votre rapport, le nombre d’enquêtes pour blanchiment de capitaux a été jugé trop faible, notamment à cause des pouvoirs d’enquête limités du procureur général ?
En raison des longueurs conséquentes dans l’avancement des enquêtes, le nombre de poursuites pour blanchiment de capitaux est faible. Cela est dû, en partie, à des délais dans l’obtention de l’entraide judiciaire de la part d’autres pays. Cependant, cela résulte également des problèmes inhérents au système monégasque, tel qu’observé lors de l’évaluation, notamment concernant les pouvoirs d’enquête limités du procureur général, et, dans une moindre mesure, de la section des enquêtes financières, les niveaux d’effectifs insuffisants pour le procureur général et les juges d’instruction, ainsi que l’absence de délais de recours. En outre, il n’y a pas de politique ou de procédure écrite de « priorisation » des enquêtes en fonction du risque, ni de lignes directrices pour le traitement des enquêtes de blanchiment de capitaux.
Le Service d’information et de contrôle sur les circuits financiers (Siccfin) monégasque manquait de moyens humains et matériel ?
Le rapport note que le Siccfin souffre d’un manque notable de ressources humaines et technologiques. Malgré cela, le Siccfin élabore des produits de type stratégique, qui constituent une source largement utilisée par les assujettis, notamment pour leur compréhension des risques de blanchiment de capitaux. Toutefois, certaines problématiques majeures, telles que les délais de soumission des déclarations d’opérations suspectes, ainsi que les risques relatifs au financement du terrorisme, n’ont pas fait l’objet d’analyse stratégique par le Siccfin.
Pour le volet « confiscations », votre rapport estime qu’il n’y a pas de politique, ni de stratégie claire de la part de l’Etat monégasque ?
Monaco a entrepris des efforts visant à améliorer le recouvrement des avoirs. Cependant, lors de l’évaluation, la constatation a été qu’il n’y avait pas de stratégie, ni de politique officielle en place. En matière de blanchiment de capitaux, au vu du faible nombre de condamnations prononcées, les mesures de confiscation ordonnées demeurent très modestes en nombre. En outre, aucune de ces mesures ne vise des biens de valeur correspondante et des biens entre les mains de tiers. Par ailleurs, quant aux produits des infractions sous-jacentes, les pouvoirs de confiscation sont réduits, sans résultats visibles, en pratique.
Vous indiquez qu’il n’y a pas eu de gel d’avoirs terroristes à Monaco : en quoi cela est-il problématique ?
Les mesures mises en place dans la principauté sont partiellement cohérentes avec le profil de risque global de financement du terrorisme, notamment en raison de l’incomplétude de l’évaluation du risque de financement du terrorisme dans l’évaluation nationale des risques.
Votre rapport souligne également qu’il y a trop peu de déclarations d’opération suspecte de la part des bijoutiers et des casinos, alors qu’ils attirent beaucoup de clients ?
Le nombre des déclarations d’opération suspecte provenant du secteur bancaire peut être considéré comme assez satisfaisant, mais leur qualité est remise en cause par un grand nombre des déclarations d’opération suspecte dites « de couverture », ainsi que par des délais de transmission excessivement longs. Le nombre de déclarations d’opération suspecte soumises par les casinos et les bijoutiers reste limité, alors que ces deux secteurs représentent l’essentiel de la clientèle des entreprises et professions non-financières désignées, en termes de nombre de clients.
Vous indiquez que les sanctions prévues à l’encontre des institutions financières ainsi que des entreprises et des professions financières dépendent du ministre d’Etat, et qu’elles ne sont pas dissuasives, car trop faibles ?
Les superviseurs ne peuvent pas sanctionner directement les assujettis, et il n’est pas possible, en pratique, de sanctionner un assujetti uniquement sur base d’un contrôle sur pièces ou pour des manquements simples. Il n’existe pas de suivi des recommandations effectuées par les superviseurs suite à un contrôle sur place. Les sanctions prononcées à l’encontre des institutions financières et des entreprises et professions non-financières désignées font suite à un contrôle sur place, constatant des manquements graves, répétés ou systématiques à tout ou partie des obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme leur incombant. Le ministre d’Etat dispose du pouvoir de sanction pour les institutions financières et les entreprises et professions non-financières désignées sous la surveillance du Siccfin. Et il n’est pas tenu de suivre les propositions de sanctions formulées par la commission d’examen des rapports de contrôle.
Vous pointez aussi des délais trop longs ?
Le processus de sanction est long, les sanctions étant imposées deux à cinq ans après la date du contrôle sur place. En outre, elles ne sont pas proportionnées à la nature des griefs relevés et à la taille et au chiffre d’affaires. Elles ne sont ni efficaces, ni dissuasives. Aucune sanction en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme n’a été prise à l’encontre des assujettis supervisés par le procureur général ou par le bâtonnier.
Il y a aussi le fait qu’au moment de l’évaluation de Moneyval 59 % des sociétés enregistrées à Monaco ne déclaraient pas leurs bénéficiaires effectifs ?
Monaco a mis en place un registre des bénéficiaires effectifs des personnes morales qui, lors de la visite sur place était en cours de complétion : 78 % des sociétés commerciales, 31 % des sociétés civiles, et, au total, 41 % des sociétés avaient déclaré leurs bénéficiaires effectifs.
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Le Siccfin est la seule autorité à disposer d’un accès informatique permettant la consultation directe des informations enregistrées au registre des bénéficiaires effectifs à la fin de la visite sur place. Vu qu’une part significative de sociétés monégasques n’a pas respecté les obligations d’inscription des informations « bénéficiaires effectifs » au registre des bénéficiaires effectifs, dans la grande majorité des cas, les recherches dans le registre des bénéficiaires effectifs ne donnent pas de résultats. Outre ce fait, il doit être signalé que les contraintes, tant légales que pratiques, d’accès par les institutions financières, les entreprises et professions non financières désignées, et par les tiers aux informations disponibles dans le registre des bénéficiaires effectifs, ne concourent pas à la transparence des informations sur les personnes morales monégasques.
Votre rapport évoque aussi les demandes d’entraide pénale internationale que vous estimez freinées par la législation monégasque, ce qui entrave les enquêtes à l’étranger ?
Les autorités judiciaires monégasques reçoivent les demandes d’entraide pénale internationale et elles réalisent les actes de recherche de manière adéquate. Toutefois, la législation nationale impose des obstacles majeurs et particulièrement inhabituels au renvoi des demandes d’entraide pénale internationale aux pays requérants, annihilant, en pratique, les efforts des autorités pour coopérer, et pouvant entraver de manière sérieuse les enquêtes à l’étranger. La principauté peut refuser des demandes d’entraide pénale internationale portant sur l’infraction fiscale. Jusqu’à 2018, certaines demandes d’entraide pénale internationale portant sur la fraude fiscale à l’impôt sur le revenu n’étaient que partiellement exécutées, au motif de l’absence de double incrimination. L’impact sur l’efficacité est limité depuis l’introduction de la présomption de blanchiment de capitaux dans le code pénal, sans toutefois qu’il puisse être négligé, notamment au vu du statut de la principauté comme place financière internationale. Les autorités exécutent de manière convenable les demandes de saisie des biens. Cependant, les difficultés que nous avons évoquées se manifestent pour ce qui est des demandes d’entraide pénale internationale en matière de confiscation.
Monaco a agit ?
L’abrogation de l’article 204-1 du code pénal monégasque le 30 novembre 2022 améliore la capacité de la principauté de répondre aux demandes d’entraide pénale internationale. Cette décision a été promulguée et publiée dans Le Journal de Monaco le 16 décembre 2022.
Moneyval indique que Monaco refuse plus d’une demande sur deux d’extradition : cela pose aussi problème ?
En matière d’extradition, Monaco refuse plus d’une demande sur deux au cours de la période d’observation (3). Cela est notamment dû à l’interprétation restrictive du principe de double incrimination, ainsi qu’aux exigences de formes excessives et non raisonnables.
Ce rapport souligne aussi le nombre très faible de condamnations judiciaires dans des dossiers de blanchiment, malgré le profil de risque que présente Monaco ?
Les poursuites et les condamnations en matière de blanchiment de capitaux ne sont que partiellement conformes au profil de risque de Monaco. Le nombre de condamnations est très modeste, ce qui est dû à la fois au faible nombre de poursuites, mais également à un taux de condamnation modeste, découlant de difficultés en matière probatoire. Malgré l’instauration méritoire d’un mécanisme de présomption de blanchiment de capitaux en 2018, à ce jour, son utilisation demeure très limitée, avec une seule condamnation prononcée depuis. Aucune condamnation n’a été prononcée pour des faits de blanchiment par un tiers, ni dans des affaires complexes impliquant des personnes morales. Monaco a obtenu des condamnations pour des faits impliquant des infractions sous-jacentes commises à l’étranger et de blanchiment de capitaux autonome. Cependant, les sanctions prononcées ne sont ni effectives, ni dissuasives. En outre, leur exécution (4) n’a pas été possible, en raison du départ des personnes concernées de Monaco, ce qui soulève de réelles interrogations quant à l’efficacité du système actuel.
Le jugement du Gafi est-il basé sur le cadre mis en place pour lutter contre le blanchiment de capitaux ou sur son efficacité, dans la pratique ?
Le rapport Moneyval présente les mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en vigueur lors de la visite sur place (3). Il analyse le niveau de conformité avec les 40 recommandations du Gafi, et le niveau d’efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Il émet aussi des recommandations pour le renforcement de ce dispositif. La présente évaluation est fondée sur les recommandations du Gafi de 2012, et il a été préparée à l’aide de la méthodologie de 2013. Elle a été réalisée sur la base d’informations fournies par les autorités du pays, et obtenues par l’équipe d’évaluation pendant sa visite sur place dans le pays, qui s’est déroulée du 21 février au 4 mars 2022.
Si Monaco est placé sur liste grise, que devra-t-il faire pour en sortir ?
Pour sortir de la liste grise, Monaco devra remédier aux défaillances identifiées dans le rapport Moneyval.
Liste noire du Gafi (1) 3 pays « à haut risque »
Corée du Nord
Iran
Birmanie
Liste grise du Gafi : 23 pays en « surveillance renforcée »
Afrique du Sud
Barbade
Bulgarie
Burkina Faso
Cameroun
Croatie
Emirats arabes unis
Gibraltar
Haïti
Jamaïque
Mali
Mozambique
Nigeria
Ouganda
Philippines
République démocratique du Congo
Sénégal
Soudan du Sud
Syrie
Tanzanie
Turquie
Vietnam
Yemen
1) Liste actualisée en octobre 2023. Le Gafi précise que « cette déclaration identifie les pays qui travaillent activement avec le Gafi pour remédier aux déficiences stratégiques de leur régime de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et le financement de la prolifération. Lorsque le Gafi place une juridiction sous surveillance renforcée, cela signifie que le pays s’est engagé à résoudre rapidement les déficiences stratégiques identifiées dans les délais convenus et qu’il est soumis à une surveillance renforcée ».
1) Le rapport de Moneyval sur Monaco a été publié ici : https://rm.coe.int/moneyval-2022-19-fr/1680a9d7d1. Le résumé de ce rapport est à lire ici : https://rm.coe.int/moneyval-2022-19-summ-monaco-fr/1680a9d848.
2) Monaco a adhéré au Conseil de l’Europe le 5 octobre 2004. La principauté est devenue le 46ème État membre.
3) Adopté adopté à l’occasion de la 64ème session plénière de Moneyval qui s’est déroulée à Strasbourg du 5 au 9 décembre 2022, ce rapport résume les mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en place à Monaco au moment de la visite sur place des experts de Moneyval. Cette visite s’est déroulée du 21 février au 4 mars 2022 — NDLR.
4) Sauf pour un seul cas, pour lequel la décision est devenue définitive peu après la visite sur place des experts de Moneyval, à savoir le 22 avril 2022. L’exécution de la peine d’emprisonnement de 18 mois a démarré à ce moment-là.
