jeudi 28 mars 2024
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Le Conseil national ne veut plus travailler dans l’urgence

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Dans la soirée du 30 novembre 2022, les élus du Conseil national ont voté à l’unanimité des présents (1) cinq projets de loi qui viennent moderniser la procédure pénale monégasque. Mais, une fois encore, c’est la méthode de travail qui a déplu aux conseillers nationaux. Ils estiment ne pas avoir eu le temps nécessaire pour pouvoir travailler dans de bonnes conditions, et réclament une augmentation des effectifs.

Le sujet n’est pas nouveau. De façon quasi-cyclique, les élus du Conseil national se plaignent de la méthode de travail du gouvernement monégasque. Dans la soirée du 30 novembre 2022, consacrée au vote de cinq projets de loi liés à l’appareil juridique de la principauté, c’est une nouvelle fois ce sujet qui est remonté à la surface. C’est par la voix du président Priorité Monaco (Primo !) Thomas Brezzo que ce mécontentement s’est exprimé. Saluant le « travail acharné et l’abnégation des permanents du Conseil national, et notamment l’équipe de juristes (2) qui ont travaillé sans relâche sur les cinq textes qui seront soumis au vote des élus ce soir », Thomas Brezzo a « regretté », les délais « particulièrement restreints qui nous ont été imposés pour voter l’ensemble de ces textes qui requièrent, par leur complexité et leur technicité, une attention et une réflexion approfondies ». Ce contexte a posé un problème très concret, a livré le président de la commission de législation : l’impossibilité de consulter à nouveau les professionnels de la principauté concernés par ces textes, après leur amendement. Cela a été le cas pour les projets de loi 1030 et 1031, et « même en amont, s’agissant des projets de loi 1067 et 1068 », a-t-il assuré. Avant d’ajouter : « Ces derniers ont pu manifester leur mécontentement auprès de moi, et je les comprends parfaitement. »

Thomas Brezzo
« Il aura donc fallu plus de deux ans pour nous transmettre un projet de loi que nous avons dû voter en… quatre semaines ! » Thomas Brezzo. Président de la commission de législation. © Photo Conseil National

Thomas Brezzo a « regretté », les délais « particulièrement restreints qui nous ont été imposés pour voter l’ensemble de ces textes qui requièrent, par leur complexité et leur technicité, une attention et une réflexion approfondies »

« Conditions de travail intolérables »

La séance législative du 30 novembre 2022 s’est donc ouverte par ces mots de Thomas Brezzo, sur une thématique assez régulièrement évoquée dans l’hémicycle : l’organisation des échanges imposée par le gouvernement aux élus. « Je ne peux bien évidemment que regretter une telle méthode de travail, peu respectueuse des prérogatives du Conseil national, et j’invite solennellement le gouvernement à faire preuve d’une meilleure anticipation dans le processus législatif. Comme nous l’avons d’ores et déjà indiqué à plusieurs reprises, et ainsi que madame la présidente l’a rappelé récemment, le Conseil national n’est pas une chambre d’enregistrement, et ne doit pas le devenir », a martelé le président de la commission de législation. Pour appuyer son propos, il a pris un exemple précis, celui du projet de loi n° 1067, qui a été déposé par le gouvernement monégasque au Conseil national le 2 novembre 2022, « alors que ce texte répond à des recommandations du Groupe d’action financière (GAFI) qui datent de 2012, et que le gouvernement avait annoncé la nécessité de voter ce texte dans le cadre des travaux préparatoires de la loi n° 1503, en 2020 », a rappelé Thomas Brezzo. Il a alors conclu sa démonstration ainsi : « Il aura donc fallu plus de deux ans pour nous transmettre un projet de loi que nous avons dû voter en… quatre semaines ! ». Face à ce constat, ce conseiller national a profité de l’occasion pour remercier celles et ceux qui l’ont aidé à faire face, notamment « les autres permanents du Conseil national qui nous ont permis de tenir ces réunions à des heures auxquelles ils devraient normalement être chez eux », ainsi que les membres de la commission de législation « qui ont également puisé dans leurs ressources pour trouver l’énergie d’étudier les différents textes particulièrement techniques et les projets de rapports qui seront votés ce soir, lors de réunions particulièrement tardives ». À son tour, le vice-président du Conseil national, Balthazar Seydoux, a pris la parole : « Notre Assemblée n’est pas une chambre d’enregistrement, mobilisable tel un service dédié. Notre Assemblée est maître de son ordre du jour, et son vote n’est pas une formalité. Notre Assemblée n’entend pas pallier l’absence d’anticipation, de préparation, de mise à jour et de planification législative, dont la seule responsabilité revient au gouvernement. En cela, le « pas vers l’autre », en matière législative, ne saurait être à sens unique. » Le président de la commission des finances et de l’économie nationale est allé un peu plus loin encore, en se lançant dans une déclaration « solennelle » : « Ce soir, nous déclarons solennellement que le Conseil national, présent et futur, n’acceptera plus de travailler dans ces conditions intolérables. Les élus des Monégasques entendent être respectés dans leurs attributions, et resteront les garants des prérogatives constitutionnelles du Conseil national. Ils appellent le gouvernement à une remise en question profonde de son organisation législative, notamment en ce qui concerne les délais de réponses de celui-ci aux transmissions de notre Assemblée. »

« Je ne peux que regretter une telle méthode de travail, peu respectueuse des prérogatives du Conseil national […]. Le Conseil national n’est pas une chambre d’enregistrement et ne doit pas le devenir »

Thomas Brezzo. Président de la commission de législation du Conseil national

« Anticipation »

Pour répondre aux élus, le ministre d’État, Pierre Dartout a reconnu les « conditions souvent très difficiles » pour examiner et mettre en place les réformes législatives présentées lors de cette soirée du 30 novembre 2022. Il a salué la « responsabilité » dont a fait preuve le Conseil national pour boucler l’étude de ces textes d’une importance capitale pour Monaco. Ces textes sont en effet liés, pour certains, avec les engagements internationaux pris par la principauté, et notamment dans le secteur de la lutte contre le blanchiment. Du 6 au 8 décembre 2022, une réunion, qualifiée par Pierre Dartout de « très importante », se déroulera à Strasbourg, à propos de l’évaluation du processus du Comité d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (Moneyval). Interrogée par Monaco Hebdo le 5 octobre 2022, la directrice des services judiciaires de Monaco, Sylvie Petit-Leclair indiquait que « Moneyval va prendre une décision, certainement fin 2023. L’enjeu, c’est que Monaco pourrait se retrouver sur la liste grise des paradis fiscaux dressée par les ministres des finances de l’Union européenne (UE). Moneyval ne concerne pas que la justice. Cela concerne aussi les banques, les casinos, les agents immobiliers… Moneyval évalue les pays du Conseil de l’Europe dans leur lutte contre le blanchiment. Monaco est une place financière, donc on travaille sur ce sujet depuis des mois. Mais nous avons encore un certain nombre de choses à démontrer. Il nous reste quelques mois pour le faire. Cela passera par des textes de loi, qu’il faudra modifier ». Si ce sujet est extrêmement important pour la principauté, il n’y a pas que l’international qui vient surcharger le Conseil national. Il y a aussi la vie intérieure du pays, a rappelé le ministre d’État : « En parallèle de ces réformes induites par nos accords internationaux, il y a toutes celles, fondamentales, que notre pays se doit aussi d’adopter, pour accompagner les évolutions de la société, pour se moderniser et se rendre toujours plus attractif. » Pierre Dartout a ainsi rappelé qu’en 2021, « 26 projets de loi ont été élaborés. C’est un nombre de réformes législatives mises au point et déposées sur le bureau de l’Assemblée qui n’avait jamais encore été atteint. ». En 2022 « les services juridiques du gouvernement ont été mobilisés, au total, sur l’analyse approfondie de 27 textes en moins d’un an ».

Avec 53 textes de loi en deux ans, on frise la surchauffe, surtout quand on doit accomplir cette tâche avec « des ressources relativement limitées », a souligné Pierre Dartout

Avec 53 textes de loi en deux ans, on frise la surchauffe, surtout quand on doit accomplir cette tâche avec « des ressources relativement limitées », a souligné Pierre Dartout. Estimant que le gouvernement a « toujours veillé à scrupuleusement respecter les prérogatives du Conseil national s’agissant notamment de la maîtrise de l’ordre du jour », le ministre d’État a néanmoins estimé que des « perspectives d’amélioration existent, naturellement », en évoquant notamment la « nécessité d’une meilleure anticipation, ou d’une « planification » législative réelle […]. Je suis d’accord avec vous sur cette perspective. Et je puis vous indiquer que le gouvernement va réfléchir, dans ce cadre, à l’effet d’explorer et de mettre en place un dialogue efficient. Le gouvernement vous fera des propositions concrètes pour rendre encore plus efficace le processus législatif. » Prenant à son tour la parole, la présidente du Conseil national, Brigitte Boccone-Pagès a indiqué qu’elle attend désormais des actes, et vite : « J’espère que nous aurons effectivement vos premiers éléments concernant cet aspect de notre relation institutionnelle d’ici à la fin de cette année [2022 — NDLR], en tous les cas avant la fin de cette session d’automne. Si je suis élue depuis 2003 au Conseil national, je n’ai jamais vu de situation telle que celle que nous avons vécue ces dernières semaines, et dont le gouvernement est seul responsable. […] Que chacun assume ses responsabilités, de manière saine et claire, il en va de la qualité de notre relation institutionnelle. Nous sommes, en effet, un partenaire institutionnel indépendant du gouvernement, et nous entendons bien remplir l’intégralité des prérogatives constitutionnelles qui sont les nôtres. »

« Au Conseil national, nous avons demandé une augmentation des moyens pour notre travail législatif. Cela me semble indispensable. Cette remarque vaut aussi pour le gouvernement et pour la direction des affaires juridiques qui est submergée de travail. » Jean-Louis Grinda. Élu UM. © Photo Conseil National

Effectifs

Revenant sur le détail de ces cinq textes qui ont tous été votés à l’unanimité [lire notre encadré, par ailleurs — NDLR], Thomas Brezzo a rappelé que ces projets de loi avaient pour point commun d’être tous liés à la procédure pénale monégasque. Ces cinq textes « s’inscrivent dans la mise en conformité du droit monégasque avec les standards européens, notamment pour faire suite à l’adoption de différents textes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption, mais également dans le cadre du 5ème cycle d’évaluation du comité d’expert Moneyval, qui rendra son rapport définitif dans les prochains jours ». Du 6 au 8 décembre 2022, une réunion plénière aura donc lieu à Strasbourg avec des membres du Groupe d’action financière (GAFI). Après cette réunion, un rapport définitif concernant Monaco sera publié. Ce qui laisse très peu de temps pour travailler, comme l’avait souligné la directrice des services judiciaires de Monaco, Sylvie Petit-Leclair dans nos colonnes en octobre 2022 : « Tous nos services sont en ordre de bataille, mais le délai sera trop court d’ici décembre 2022. » Pas d’inquiétude, cependant : « À partir de décembre 2022, il nous restera environ un an pour atteindre ces objectifs. C’est un sacré challenge, car c’est extrêmement important pour Monaco. » Et puis, en fin de séance, autour de 22 heures, après plus de quatre heures de débats, l’élu Union Monégasque (UM), Jean-Louis Grinda, s’est levé, pour une intervention « imprévue », a-t-il assuré.

« Le gouvernement va réfléchir, dans ce cadre, à l’effet d’explorer et mettre en place un dialogue efficient, et vous fera des propositions concrètes pour rendre encore plus efficace le processus législatif »

Pierre Dartout. Ministre d’État
Brigitte Boccone Pagès
« Que chacun assume ses responsabilités, de manière saine et claire, il en va de la qualité de notre relation institutionnelle. Nous sommes en effet un partenaire institutionnel indépendant du gouvernement, et nous entendons bien remplir l’intégralité des prérogatives constitutionnelles qui sont les nôtres. » Brigitte Boccone-Pagès. Présidente du Conseil national. © Photo Conseil National

Guidé par les difficultés rencontrées par le Conseil national pour absorber ces cinq textes très techniques, mais pas seulement, le moment lui a semblé opportun pour tenter de faire bouger les lignes, sans attendre les séances d’examen du budget primitif début décembre 2022. Il a commencé par faire une demande au gouvernement monégasque : « Au Conseil national, nous avons demandé une augmentation des moyens pour notre travail législatif. Cela me semble indispensable. Cette remarque vaut aussi pour le gouvernement, et pour la direction des affaires juridiques, qui est submergée de travail. Avec un si petit effectif, la direction des affaires juridiques ne peut pas absorber l’amoncellement de textes qui se présentent au quotidien, devant elle. » Puis, s’adressant plus directement au ministre d’État, Pierre Dartout, il a formulé une revendication : « Il vous reste une semaine pour nous faire des propositions concrètes en ce sens, à savoir des modifications de lignes budgétaires pour les deux sujets dont je viens de parler, les permanents du Conseil national, et les permanents de la direction des affaires juridiques. Parce que le droit fait partie de l’attractivité de la principauté. Cette attractivité nous est chère. Nous voulons la défendre. »

Balthazar Seydoux
« Les élus demandent à mener d’urgence une réflexion sur les moyens dévolus à notre Assemblée en matière d’études et de consultations juridiques, au moment où le volume de textes à étudier augmente et continuera d’augmenter de façon exponentielle dans les années qui viennent. » Balthazar Seydoux. Vice-président du Conseil national. © Photo Conseil National

« Il vous reste une semaine pour nous faire des propositions concrètes en ce sens, à savoir des modifications de lignes budgétaires pour les deux sujets dont je viens de parler, les permanents du Conseil national, et les permanents de la direction des affaires juridiques. Parce que le droit fait partie de l’attractivité de la principauté »

Jean-Louis Grinda. Élu UM

Le Conseil national est uni sur cette requête formulée par Jean-Louis Grinda. En effet, un peu plus tôt dans la soirée, Balthazar Seydoux avait exprimé le même besoin : « Les élus demandent à mener d’urgence une réflexion sur les moyens dévolus à notre Assemblée en matière d’études et de consultations juridiques, au moment où le volume de textes à étudier augmente, et continuera d’augmenter de façon exponentielle dans les années qui viennent. » Reste désormais à savoir si le gouvernement suivra les recommandations des conseillers nationaux, en augmentant les effectifs de la direction des affaires juridiques et des salariés permanents du Conseil national. L’examen du budget primitif 2023 a débuté le 5 décembre 2022. Le vote se déroulera le 15 décembre 2022. Les élus devraient donc être rapidement fixés.

Cinq textes votés dans l’urgence, et à l’unanimité

Projet de loi n° 1030 (déposé par le gouvernement au Conseil national le 9 avril 2022) : enquête préliminaire et mesures alternatives aux poursuites

Ce texte met en place des « mesures alternatives aux poursuites, qui seraient applicables dans les situations les moins graves, dans lesquelles il est parfois préférable d’opter par une justice réparatrice, plutôt qu’une justice punitive. D’autre part, ce texte définit et encadre l’enquête préliminaire, c’est-à-dire celle qui est menée par les policiers, sous la direction du procureur général », a résumé le président de la commission de législation, Thomas Brezzo. Ce texte crée aussi l’audition libre « qui était pratiquée, mais non légiférée », a souligné Thomas Brezzo. Enfin, il renforce les droits de la défense « notamment dans le cadre du renouvellement des gardes à vue, en permettant au mis en cause un nouvel entretien avec son avocat », a ajouté le président de la commission de législation.

Projet de loi n° 1031 (déposé par le gouvernement au Conseil national le 9 avril 2022) : modification de certaines dispositions du code pénal et du code de procédure pénale concernant l’instruction et le pourvoi en révision en matière pénale

Ce texte vient compléter le projet de loi n° 1030 concernant les enquêtes préliminaires. Il traite des enquêtes réalisées sous la direction d’un juge d’instruction, et non plus du ministère public. Ce projet de loi n° 1031 vient renforcer le principe du « contradictoire » à l’occasion des échanges devant le juge d’instruction. « Il instaure notamment un débat préalable au placement éventuel en détention préventive de chaque inculpé, explique Thomas Brezzo. Contrairement à ce qui se pratiquait jusqu’à présent, chaque personne aura le droit d’être assistée par un avocat au cours de son interrogatoire de première comparution, lequel aura accès au dossier, et pourra faire valoir ses observations auprès du magistrat, avant que celui-ci ne prenne sa décision concernant son placement éventuel en détention. » Autre point fort de ce texte : la création du statut de témoin assisté, comme cela existe déjà en France. « Ce nouveau statut offrira aux personnes concernées, des droits plus ou moins équivalents à ceux de l’inculpé, et notamment un accès à la procédure lorsqu’il existe des raisons plausibles qu’il ait pu participer à la commission de l’infraction, sans pour autant que le juge ne dispose alors de charges suffisantes pour l’incriminer », explique le président de la commission de législation.

Projet de loi n° 1067 (déposé par le gouvernement au Conseil national le 2 novembre 2022) : saisie et confiscation des instruments et des produits du crime

Ce texte permet au « magistrat instructeur, de procéder à la saisie des biens, des produits et des avoirs de toute activité criminelle, en cours de procédure, en vue de procéder à leur confiscation ultérieure, à l’issue de la phase de jugement », indique Thomas Brezzo. Avant d’ajouter : « L’objectif de ce texte est particulièrement clair : savoir frapper au portefeuille, les personnes qui adopteraient un comportement criminel, et notamment en matière de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou de corruption. » En parallèle, pour respecter le droit de propriété, il sera notamment possible d’aller devant la justice pour les personnes « qui ne seraient pas concernées par l’infraction poursuivie », ajoute cet élu. Enfin, ce projet de loi crée un nouveau service chargé de la gestion des biens et des avoirs saisis. « En France, c’est l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) qui occupe cette fonction. À Monaco, ça n’existe pas. C’est donc le procureur qui, pour l’heure, gère les biens saisis », expliquait début octobre 2022 (3), la directrice des services judiciaires de Monaco, Sylvie Petit-Leclair, à Monaco Hebdo.

Projet de loi n° 1068 (déposé par le gouvernement au Conseil national le 2 novembre 2022) : modification du code de procédure pénale concernant l’entraide judiciaire internationale

Ce texte a été amendé pour que la direction des services judiciaires ne réponde « qu’aux demandes d’entraides de pays qui garantissent à leurs justiciables des droits équivalents à ceux prévus par la convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ». La commission de législation a souhaité que « l’autorité centrale monégasque informe l’État requérant de l’issue du recours qui serait éventuellement exercé, et réclame le retour des pièces d’exécution si celui-ci devait prospérer. Enfin, la commission a également encadré l’exercice des recours dans des délais, afin d’accroître leur efficacité et leur célérité, pour permettre, aux justiciables, le cas échéant, de faire valoir la décision ainsi obtenue dans l’État étranger, sans ralentir inutilement le traitement de leur dossier », souligne Thomas Brezzo.

Projet de loi n° 1072 (déposé par le gouvernement au Conseil national le 23 novembre 2022) : vient compléter la loi n° 1362 du 3 août 2009 sur la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme, et la corruption

Ce projet de loi a pour objectif de permettre à la principauté de répondre aux remarques des représentants du comité Moneyval, dans le cadre du cinquième cycle d’évaluation, qui est toujours en cours. Du 6 au 8 décembre 2022, une réunion plénière se tiendra à Strasbourg avec des représentants du Groupe d’action financière (GAFI). Suite à cette réunion, un rapport définitif concernant Monaco sera publié. Comme l’a expliqué le ministre d’État, Pierre Dartout, le GAFI souhaite que les personnes et les entreprises qui proposent à des tiers, à titre commercial, « un siège social, une adresse commerciale ou des locaux, une adresse administrative ou postale à une société de capitaux, une société de personnes ou toute autre personne morale ou construction juridique », soient soumises au dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. « Cette activité, connue sous le nom générique de « centre d’affaires », est perçue comme étant susceptible de faciliter l’anonymat et l’opacité des sociétés, en particulier dans le cadre des montages juridiques frauduleux, avec l’interposition de sociétés écrans. Ce qui explique que les personnes qui l’exercent doivent figurer parmi les professionnels assujettis aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption », a indiqué Pierre Dartout. Les professionnels concernés par cette nouvelle obligation imposée par la loi, bénéficieront d’un « accompagnement spécifique », a ajouté le ministre d’État.

1) Deux élues étaient absentes. Il s’agit de Nathalie Amoratti-Blanc pour le groupe politique Priorité Monaco (Primo !) et de Béatrice Fresko-Rolfo pour Horizon Monaco (HM).

2) L’équipe de juristes du Conseil national est notamment composée de Camille Borgia, Anne Dubos, Thomas Manrique, et Alexis Poyet. Thomas Brezzo a aussi salué le travail de la cheffe de cabinet, Virginie Cotta, et du secrétaire général, Cédric Braquetti.

3) À ce sujet, lire l’interview de la directrice des services judiciaires de Monaco, Sylvie Petit-Leclair : « Je reste toujours indépendante », publiée dans Monaco Hebdo n° 1258.