dimanche 14 août 2022
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Budget de l’État : le Conseil national réclame davantage de transparence

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À l’ordre du jour de la séance publique du Conseil national le 22 juin dernier, la transparence sur les budgets présentés par l’État monégasque. Une transparence jugée insuffisante par les élus, qui ont réclamé du changement par la voix de Jean-Louis Grinda, et par le vote d’une résolution.

Réunis dans la soirée du 22 juin 2022, les 16 élus du Conseil national (1) ont voté à l’unanimité une proposition de résolution à propos du budget de l’État monégasque. Le rapporteur de cette résolution, l’élu Union Monégasque (UM) Jean-Louis Grinda, qui est aussi le président de la commission pour le suivi du fonds de réserve constitutionnel et la modernisation des comptes publics, a détaillé les raisons de ce texte, qui prend racine au-delà de cette mandature 2018-2023, avec notamment le groupe UM qui a longtemps porté ce sujet. Le prolongement le plus récent est intervenu en juin 2020, lorsque les élus ont adopté, à l’unanimité, une proposition de loi sur l’instauration d’une loi de résultat budgétaire final. Objectif de ce texte : « Instituer, comme dans tous les États d’inspiration démocratique, ce qui a été qualifié de « chaînage vertueux » entre les projets, leurs exécutions et leurs clôtures ou règlements », le tout « sans modifier les modalités de la clôture budgétaire, telle qu’elle est prononcée par le prince ». Si le vote d’un, ou de plusieurs, budget(s) rectificatif(s) permet ensuite de corriger la prévision de départ, les élus regrettent que la dernière étape avant la clôture des comptes ne donne lieu qu’à un débat privé. « Or, il apparaît fondamental que les Monégasques soient pleinement informés de la mise en œuvre effective des politiques publiques financées par le budget », a souligné Jean-Louis Grinda.

Stéphane Valeri Conseil National
« Une de nos prérogatives la plus essentielle consiste dans le débat préalable, puis dans le vote du budget national, a rappelé Stéphane Valeri (notre photo). Tout ce qui contribue à ce que certaines sommes échappent au contrôle de l’assemblée dans le cadre des débats budgétaires, n’est donc pas conforme à cette disposition essentielle de notre fonctionnement institutionnel. » © Photo Conseil National

« Il n’est pas acceptable pour le Conseil national, de découvrir par un bref courrier de deux pages, a posteriori, comme ce fut le cas en mars dernier [en mars 2022 — NDLR], des décisions portant sur plus de 130 millions d’euros, soit précisément 7,5 % du volume des dépenses votées lors du budget rectificatif »

Stéphane Valeri. Président du Conseil national

« Budget bis »

Le gouvernement monégasque a accepté de transformer la proposition de loi du Conseil national en projet de loi, mais sans répondre aux attentes des élus, ont estimé ces derniers. En effet, les conseillers nationaux réclament un débat en séance publique avec le gouvernement sur l’état final des comptes de l’État, avant qu’ils ne soient ensuite évalués par la commission supérieure des comptes. De son côté, dans son projet de loi, le gouvernement propose de « débattre d’ultimes inscriptions avant que l’arrêté des comptes ne soit finalisé », a indiqué le rapporteur de cette résolution. Pour justifier leur demande, les élus ont pointé une série de problèmes, à commencer par des « dépassements de crédits », qui « ne sont pas encadrés par les textes ». En clair, ces opérations « consistent à affecter des recettes supplémentaires et à réaffecter des crédits non consommés, pour des montants n’ayant pas été votés, concernant des projets qui n’ont pas été discutés, au préalable, avec l’assemblée », a expliqué Grinda. Rappelant que cette pratique est « constatée depuis plusieurs années », cet élu UM a donné un chiffre : « Sur les trois exercices précédents, elle porte, sur des montants représentant, en moyenne, près de 60 millions d’euros. » Sur la clôture de l’exercice 2021, les dépassements de crédits représentent « près de 8 % des dépenses totales de l’exercice 2021, soit près de 130 millions d’euros, et ramènent le résultat de l’exercice à un excédent de 8  035  487,03 euros », a précisé le président de la commission pour le suivi du fonds de réserve constitutionnel et la modernisation des comptes publics. Ce constat a donc conduit les élus à demander des prévisions budgétaires « plus précises ». Tout en rappelant, une nouvelle fois, que le fonds de réserve constitutionnel ne doit pas être utilisé comme un « budget bis », et en insistant pour que les crédits votés soient utilisés en totalité. Si ça n’est pas le cas, les conseillers nationaux veulent une justification de la part du gouvernement.

« La résolution que nous allons voter ce soir porte sur la pratique budgétaire, certes, mais c’est plus largement du respect du Conseil national dont il est question. Cette notion est indispensable pour le bon fonctionnement de nos institutions. Et le respect doit être mutuel, faute de quoi nous serions dans une logique d’affrontement permanent »

Brigitte Boccone-Pagès. Vice-présidente du Conseil national

« Refonte »

Jean-Louis Grinda a aussi rappelé que le gouvernement et le Conseil national sont au moins d’accord sur un point : aujourd’hui, la présentation budgétaire ne « répond plus à certaines exigences de lisibilité et de compréhension suffisante des politiques publiques ». Pour être plus précis, cet élu UM a indiqué que « l’imprécision de certains articles du budget limite la capacité des élus dans l’analyse des recettes et des dépenses de l’État ». Mais sur ce sujet, il devrait y avoir du nouveau assez rapidement : « Le processus de refonte du système budgétaire et comptable de l’État, actuellement en cours au sein du gouvernement, devrait se concrétiser dès le prochain exercice, et répondre à cette préoccupation, grâce notamment aux apports de la transition numérique », a indiqué Grinda, tout en restant prudent, et en demandant à ce que cette nouvelle présentation n’aboutisse pas à une hausse du volume des virements de crédits qui ne demandent pas un vote des élus. Soulignant que les conseillers nationaux ont voté la proposition de loi sur les projets de loi qui visent à acter la désaffectation d’un bien dépendant du domaine public, Jean-Louis Grinda a demandé à ce que le futur projet de loi instaure « la définition de règles concernant les renseignements financiers, documents, et analyses qui devraient être transmis au Conseil national pour rendre les lois de désaffectation plus renseignées qu’elles ne le sont aujourd’hui, ainsi que la création du dispositif de réévaluation de la compensation attribuée à l’État ».

Jean Castellini
Le gouvernement « a toujours donné suite aux questions du Conseil national sur les clôtures budgétaires, tant par écrit que lors de séances de travail », a assuré le conseiller-ministre pour les finances, Jean Castellini. © Photo Conseil National

Trésor

Pour finir son intervention, le président de la commission pour le suivi du fonds de réserve constitutionnel et la modernisation des comptes publics a évoqué la question des comptes spéciaux du trésor, des comptes dont « l’ouverture est autorisée par le vote d’une loi de budget », et qui sont destinés à « répondre à des besoins spécifiques par le biais d’opérations temporaires ». Si les conseillers nationaux ne remettent pas en cause ces comptes spéciaux du trésor qu’ils qualifient « d’outils souples quand la situation l’exige », ils pointent, en revanche, l’existence de quelques 35 comptes spéciaux actuellement ouverts. « À la clôture de l’exercice 2021, ces comptes présentent un solde déficitaire global de 85 733 870 euros », a précisé Grinda, avant d’évoquer l’analyse de la commission supérieure des comptes, qui, dans son rapport 2020, jugeait que « les résultats des comptes spéciaux du trésor pèsent de plus en plus lourd dans la situation comptable de l’État ». Les élus ont donc insisté : ces comptes doivent uniquement concerner des opérations « à caractère temporaire, conformément aux dispositions de l’article 13 de la loi n° 841 du 1er mars 1968 relative aux lois de budget », ce qui a conduit Grinda a demander à ce que ces comptes spéciaux du trésor soient fermés « dès que les opérations temporaires qu’ils retracent arrivent à leur terme ».

« Une fois ces incertitudes levées, le taux d’exécution des dépenses ordinaires devrait retrouver un niveau proche de ceux constatés avant 2020 »

Jean Castellini, conseiller-ministre pour les finances

« Dépenses utiles »

Dans la foulée, plusieurs conseillers nationaux ont pris la parole pour appuyer les propos du président de la commission pour le suivi du fonds de réserve constitutionnel et la modernisation des comptes publics. À commencer par le président Priorité Monaco (Primo !) du Conseil national, Stéphane Valeri, qui a évoqué la dénaturation jugée trop fréquente des textes déposés par les élus : « De manière quasi-systématique, ou du moins très fréquente, le gouvernement a pris l’habitude, après avoir accepté, dans un délai de 6 mois après leur vote, conformément à ce que prévoit la Constitution, de transformer certaines de nos propositions de loi en projets de loi, de les dénaturer, en ne respectant pas leurs objectifs, lorsqu’il dépose, 12 mois plus tard, les projets de loi correspondant. […] Il serait plus franc de la part du gouvernement, lorsqu’il ne partage pas une position de fond contenue dans une proposition de loi du Conseil national, de prendre la responsabilité d’interrompre le processus législatif. Ainsi aurait lieu un débat contradictoire et sain entre nos deux institutions. » Le président du Conseil national a enchaîné avec la présentation des comptes de l’État, qu’il estime parfois biaisée : « Je souhaite, une nouvelle fois, attirer l’attention du gouvernement sur la présentation, quasi-systématique là encore, de projets de loi de budget sous-estimant les recettes et surestimant les dépenses. Il est important que les décisions engageant les politiques publiques lors des débats budgétaires, soient prises au plus près des réalités de nos finances publiques. Il serait certes dangereux de dépenser plus ce que nos moyens nous permettent, mais il n’est pas souhaitable, non plus, de nous priver de dépenses utiles pour le pays et sa population, en les reportant, si nous en avons les moyens. »

Boccone Pages
La vice-présidente Primo ! du Conseil national, Brigitte Boccone-Pagès, a jugé que « la résolution que nous allons voter ce soir porte sur la pratique budgétaire, certes, mais c’est plus largement du respect du Conseil national dont il est question ». © Photo Conseil National

« Prérogatives »

Enfin, Stéphane Valeri a pointé la problématique de l’exactitude de la présentation des comptes de l’État faites aux élus, c’est-à-dire la mise en situation la plus précise possible des dépenses et des recettes. « Une de nos prérogatives la plus essentielle consiste dans le débat préalable, puis dans le vote du budget national, a rappelé Valeri. Tout ce qui contribue à ce que certaines sommes échappent au contrôle de l’assemblée dans le cadre des débats budgétaires, n’est donc pas conforme à cette disposition essentielle de notre fonctionnement institutionnel. Il n’est pas acceptable pour le Conseil national, de découvrir par un bref courrier de deux pages, a posteriori, comme ce fut le cas en mars dernier [mars 2022 — NDLR], des décisions portant sur plus de 130 millions d’euros, soit précisément 7,5 % du volume des dépenses votées lors du budget rectificatif. » Prenant de la hauteur, la vice-présidente Primo ! du Conseil national, Brigitte Boccone-Pagès, a jugé à son tour que « la résolution que nous allons voter ce soir porte sur la pratique budgétaire, certes, mais c’est plus largement du respect du Conseil national dont il est question. Cette notion est indispensable pour le bon fonctionnement de nos institutions, et le respect doit être mutuel. Faute de quoi nous serions dans une logique d’affrontement permanent ». Le président de la commission des finances, l’élu Primo ! Balthazar Seydoux s’est dit pour sa part « complètement en phase » avec cette résolution, en rappelant que « la façon unilatérale avec laquelle l’excédent de l’exercice 2021 a été utilisé n’est pas acceptable pour les élus. Il s’agit du bien commun des monégasques, et il n’est pas envisageable que leurs représentants soient exclus de la façon dont il est utilisé, alors que c’est justement le cœur de leurs prérogatives ».

« Votre projet de loi dénature complètement notre proposition de loi. Notre pensée est très simple. Nous votons un budget primitif, nous votons un budget rectificatif, et nous souhaitons voter un arrêté des comptes, comme cela se passe dans tous les pays d’inspiration démocratique »

Jean-Louis Grinda. Élu UM

« Abondements »

Pour répondre, le gouvernement s’est exprimé par la voix de son conseiller-ministre pour les finances et l’économie, Jean Castellini. Reprenant point par point les interrogations soulevées par les élus, il a estimé que le gouvernement « a toujours donné suite aux questions du Conseil national sur les clôtures budgétaires, tant par écrit que lors de séances de travail. Dans cette lignée, le gouvernement princier a ainsi transmis à l’assemblée, le 31 mai 2022, les réponses à ses interrogations sur la clôture de l’exercice 2021 et avait confirmé sa disponibilité à participer à une commission plénière d’études, que le Conseil national a décidé d’annuler ». Evoquant le projet de loi pour moderniser le droit budgétaire qui est actuellement à l’étude, Jean Castellini a estimé que ce texte répond au souhait des élus concernant « l’examen de la clôture des comptes par la communication, en annexe du projet de loi du budget rectificatif final, de l’arrêté des comptes », et qu’il « soumet formellement au vote des élus les éventuelles ultimes opérations budgétaires réalisées en fin d’exercice, qui ne pouvaient être prévues antérieurement ». Ces opérations de fin d’exercice concernent « essentiellement » des « abondements du compte de dépôt dédié à la construction du nouvel hôpital, du fonds dépendance et les rachats de biens au fonds de réserve constitutionnel », a souligné le conseiller-ministre pour l’économie et les finances. « Avec le projet de loi n° 1052, ces opérations, qui jusqu’à présent font l’objet d’échanges avec le Conseil national, seront désormais en plus présentées au vote », a-t-il assuré. A propos de la question des prévisions et de l’exécution budgétaires, Jean Castellini a assuré que les lois de budget sont pensées « avec l’objectif d’être le plus proche possible de la réalité », mais que des crises sanitaires ou des évènements internationaux, comme la guerre en Ukraine, démontrent clairement que « tout n’est pas prévisible ». Habituellement, pour les dépenses ordinaires, le taux d’exécution est très bon, a jugé le conseiller-ministre pour les finances. « Pour les dépenses ordinaires, le taux d’exécution est très satisfaisant, avec un pourcentage avant la crise sanitaire proche de 98 % », a souligné le conseiller-ministre, tout en expliquant la « légère diminution des taux d’exécution 2020 et 2021 » par « le contexte incertain où plusieurs inscriptions ont été fortement impactées par la crise sanitaire ». Mais « une fois ces incertitudes levées, le taux d’exécution des dépenses ordinaires devrait retrouver un niveau proche de ceux constatés avant 2020 », a assuré Jean Castellini. En revanche, difficile d’être extrêmement précis sur les travaux a-t-il admis : même s’ils constituent l’essentiel des « dépenses de la section 7 », ils sont « plus difficiles à prévoir. Chaque opération présente des singularités, nécessite des études et ajustements, et connaît des aléas ». Le gouvernement continuera à faire des efforts pour améliorer cet état de fait, a-t-il ajouté.

« Réactif »

À partir du budget primitif 2023, la présentation comptable bénéficiera d’un nouvel outil « budgétaro-comptable », qui devrait permettre de satisfaire les élus, a promis Jean Castellini : « À un niveau détaillé, la comptabilité budgétaire a été reformée, afin de reclasser certaines dépenses et de rendre leur appréciation plus lisible. Le budget demeurera soumis au vote, dans le respect de la loi de budget, selon une présentation par sections, chapitres, et articles. À un niveau macro, un reclassement des dépenses de fonctionnement, d’intervention, d’investissement et de personnel du budget général sera opéré au sein de 25 politiques publiques, dès le budget primitif 2023. » Enfin, pour justifier les deux articles « opérations domaniales intermédiaires », mentionnés dans la résolution, le conseiller-ministre pour les finances a précisé qu’ils sont été mis en place « dans le seul but d’être en mesure de pouvoir lancer sans délai, en cours d’année, de nouvelles opérations de logement de moyenne dimension destinées aux Monégasques, pour être le plus réactif possible pour ce sujet prioritaire ». Enfin, sur la problématique liée aux comptes spéciaux du trésor soulevée par les élus, Jean Castellini a indiqué qu’une réponse « détaillée » a été envoyée au Conseil national le 31 mai 2022. Il a assuré que les comptes spéciaux du trésor « ouverts pour une problématique temporaire, comme ceux liés au Covid-19, seront clôturés dès que possible ». Rappelant que malgré la crise sanitaire, le budget 2021 de la principauté s’est soldé par un résultat positif de 8 millions d’euros environ, le conseiller-ministre a révélé que le budget rectificatif 2022 sera « prochainement déposé » et qu’il présente « un léger excédent ».

« Combat budgétaire »

Peu convaincu, Jean-Louis Grinda a repris la parole, afin de répondre, à son tour, au gouvernement et à Jean Castellini : « Vous dites que vous « prenez note » de la position du Conseil national. Mais « prendre note » est un peu sous évalué quant à l’importance de notre décision d’aujourd’hui [le 22 juin 2022 — NDLR] de vous présenter cette résolution. La commission que la majorité a bien voulu créer lors de cette mandature, et dont on m’a confié la présidence, faisait suite à un long combat budgétaire de l’ancienne mandature, pendant lequel nous avons dit exactement la même chose. Il ne s’agit donc pas de « prendre note », car il y a une vraie préoccupation du Conseil national. » Après ce préalable, cet élu UM a insisté à nouveau, rappelant que le Conseil national n’avait absolument pas la volonté de « rogner sur les prérogatives princières » liées au budget de l’État. Avant de s’adresser plus directement à Jean Castellini : « Votre projet de loi dénature complètement notre proposition de loi. Notre pensée est très simple. Nous votons un budget primitif, nous votons un budget rectificatif, et nous souhaitons voter un arrêté des comptes, comme cela se passe dans tous les pays d’inspiration démocratique. » Jean-Louis Grinda est aussi revenu sur l’épineuse question du taux d’exécution des dépenses : « Vous dites que 90 % c’est quand même un bon score. Mais le nirvana du Conseil national, ce n’est pas que les dépenses soient exécutées à 90 %. Quand je vote pour l’éducation nationale ou la sécurité, je souhaite que 100 % du budget que j’ai voté soit affecté au poste auquel je souhaite qu’il soit effectivement attribué. Et pas 90 %. Évidemment, Monsieur le ministre, il y a des difficultés pour atteindre ces 100 %. Mais ces difficultés, nous voulons les partager avec vous, lors d’une séance publique. Car nous devons ça aux Monégasques qui nous ont élus. La proposition du Conseil national est juste et justifiée. » Pour finir, le président de la commission pour le suivi du fonds de réserve constitutionnel et la modernisation des comptes publics s’est questionné : « Si notre proposition de loi était anticonstitutionnelle, pourquoi ne l’avez-vous pas tout simplement retirée ? Vous auriez dû interrompre le processus législatif. Si vous avez souhaité poursuivre ce processus législatif, c’est parce que le gouvernement comprend les désirs du Conseil national. Notre commission va désormais se réunir pour examiner votre projet de loi, qui sera largement amendé. »

1) Sept élus étaient absents lors de cette séance publique du 22 juin 2022 : José Badia (Primo !), Daniel Boéri (Primo !), Michèle Dittlot (Primo !), Béatrice Fresko-Rolfo (HM), Marie-Noëlle Gibelli (Primo !), Marine Grisoul (Primo !) et Franck Lobono (Primo !) n’ont pas assisté à cette séance publique.

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Monaco Hebdo