Le 7 décembre 2023, à l’occasion d’une séance législative, les élus du Conseil national ont voté à l’unanimité des présents (1) un projet de loi qui vient encadrer l’adoption de projets de loi de désaffectation. Objectif : doper les finances publiques. Explications.
« Quarante-neuf projets de lois de désaffectation ont été soumis au Conseil national sous l’empire de la Constitution de 1962, dont 19 depuis la révision constitutionnelle de 2002. » C’est par ces mots que le rapporteur du projet de loi n°1069 et vice-président du Conseil national, Jean-Louis Grinda, a posé son sujet dans l’hémicycle, dans la soirée du 7 décembre 2023. Avant d’ajouter : «La régularité avec laquelle le gouvernement a ainsi souhaité déclasser des terrains appartenant au domaine public pour les placer dans son domaine privé, afin d’organiser leur cession ou leur valorisation par des opérations immobilières, a rendu nécessaire, pour le Conseil national l’encadrement du vote des projets de loi de désaffectation, et la fixation d’un cadre protecteur du domaine public et des finances de l’Etat. » Cette soirée législative a été l’occasion de rappeler ce qui a été dit à plusieurs reprises pendant la mandature 2018-2023 : des contreparties supplémentaires doivent être perçues par l’Etat monégasque.
« Quarante-neuf projets de lois de désaffectation ont été soumis au Conseil national sous l’empire de la Constitution de 1962, dont 19 depuis la révision constitutionnelle de 2002 »
Jean-Louis Grinda. Vice-président du Conseil national
Objectif pour les élus : que l’Etat puisse toucher une « juste compensation », et cela de façon systématique, dès que des biens du domaine public sont désaffectés. « Il est apparu aux élus que les bénéfices des opérations immobilières réalisées sur ces terrains ne conduisaient pas nécessairement à des retombées financières équitables pour l’Etat, par rapport aux profits réalisés par un opérateur privé », a souligné Jean-Louis Grinda. La proposition de loi du Conseil national adoptée le 10 mai 2021 a été transformée en projet de loi le 5 novembre 2021. En six mois, un accord a donc été trouvé. C’est peu, si on oublie que les prémisses de ce texte remontent à 2014, comme Jean-Louis Grinda l’a d’ailleurs rappelé [à ce sujet, lire notre encadré, par ailleurs – NDLR].
Calcul
Si les élus se sont dits satisfaits d’avoir été entendus par le gouvernement monégasque, ils ont aussi pointés quelques accrocs. À commencer par un risque potentiel de manque d’information des conseillers nationaux. La faute à certains documents qui sont protégées par le secret des affaires ou par une obligation de confidentialité. « Ces informations doivent pouvoir être transmises à l’assemblée, afin de permettre aux élus de se prononcer, en pleine connaissance de cause, sur l’opportunité de la désaffectation », a plaidé Jean-Louis Grinda, tout en emportant l’adhésion grâce à l’article 47 du règlement intérieur du Conseil national qui « prévoit un régime de confidentialité des documents de travail transmis aux élus lors des réunions et des commissions ». Parmi les documents d’information qui devront désormais être transmis aux élus, une présentation du montage juridique et financier retenu, ainsi que «l’estimation de la valeur pécuniaire des contreparties autres que pécuniaires ». Sur le plan urbanistique, les conseillers nationaux devront recevoir un programme prévisionnel de la conduite des travaux, mais aussi une information sur l’impact environnemental du chantier. Sans oublier les incidences sur les installations de service public et sur la voirie.
« Il est apparu aux élus que les bénéfices des opérations immobilières réalisées sur ces terrains ne conduisaient pas nécessairement à des retombées financières équitables pour l’Etat, par rapport aux profits réalisés par un opérateur privé »
Jean-Louis Grinda. Vice-président du Conseil national
« Il est précisé que ces informations devront prendre en considération l’existence des autres opérations immobilières dans le quartier ordonnancé au sein duquel se situe l’opération projetée, et pour lesquelles une autorisation de construire, ou de démolir, a été instruite », a souligné Jean-Louis Grinda. Chaque présentation d’opération immobilière devra donc être expliquée dans le détail aux élus afin qu’ils puissent voter en connaissance de cause. Ce qui nécessitera de présenter notamment les surfaces, leurs destinations, et leurs modes de calcul. Une fois le projet de loi de désaffectation voté par les conseillers nationaux, en cas de modification dans le projet en cours de chantier, le gouvernement devra, là encore, en informer les élus.
Clause
Les conseillers nationaux ont aussi demandé à ce que chaque accord signé par le gouvernement monégasque comporte une « clause de sauvegarde prévoyant le partage à hauteur de 50 % des surprofits réalisés par l’opérateur privé, au-delà du montant servant de base à l’évaluation de l’équilibre financier de l’opération, notamment par des prix de vente des biens immobiliers privés supérieurs aux estimations initiales ». Le texte prévoit un « partage qui ne saurait être inférieur à 50 % au bénéfice de l’Etat ou de la commune ». Cette garantie est une véritable avancée pour le rapporteur : cela permettra d’éviter « le constat, quelques années aprés que le marché ait été conclu entre l’Etat et un promoteur, que les bénéfices auraient été sous-évalués, et que les coûts de construction auraient, inversement, été surévalués ». Pour limiter les risques de contournement de cette clause d’intéressement, ce texte de loi y rattache « les profits complémentaires qui seraient réalisés tant par l’opérateur privé lui-même, que par l’intermédiaire d’un tiers sur les reventes successives des biens, tels que des sociétés filiales, ou toute autre personne physique, ou morale, avec laquelle cet opérateur se serait entendu ou lié, en vue de faire échec à l’application de la clause ». Jean-Louis Grinda a précisé que, « sur proposition du gouvernement, la commission a renforcé cette disposition, afin qu’elle s’applique également aux promesses de vente successives ». Cette clause a été limitée à une durée de 7 ans, une fois les biens de l’opération livrés. Pour compléter ce dispositif, les membres de la commission du Conseil national ont demandé à ce que deux autres clauses soient insérées dans les accords signés par l’Etat monégasque : une clause qui fixe « le montant de la contrepartie pécuniaire revenant à l’Etat, ses modalités de détermination, ainsi que l’éventuel échéancier de paiement », et une clausequi détermine « les contreparties autres que pécuniaires, et les modalités de détermination de leur valeur ».
Désormais, « les futurs accords qui seront conclus par l’Etat, devront, après l’adoption de ce projet de loi, obligatoirement intégrer une clause d’intéressement aux profits générés par l’opération, lorsqu’ils excèdent ceux initialement convenus, a rappelé Brigitte Boccone-Pagès. Cet intéressement devra être égal à au moins 50 % en faveur de l’Etat ou de la commune, comme cela avait été demandé par les élus depuis plusieurs années »
« Surprofits »
Confirmant que l’accord entre le Conseil national et le gouvernement avait été total, le ministre d’Etat, Pierre Dartout, a parlé de « constat partagé ». Un « constat partagé » à propos de la nécessité pour le Conseil national d’avoir à sa disposition « une information la plus complète possible lorsqu’il est appelé à se prononcer sur tout projet de loi destiné à transférer la parcelle concernée du domaine public de l’Etat au sein de son domaine privé, en vue de son aliénation ultérieure ». Evoquant un texte qui lui « semble équilibré », Pierre Dartout a évoqué un « objectif commun » avec les élus, qui consiste à « préserver les finances publiques, à valoriser au mieux le domaine public, et ainsi à obtenir des contreparties satisfaisantes pour l’Etat, en particulier au niveau des retombées économiques que peuvent générer des opérations immobilières menées sur des parcelles publiques préalablement désaffectées ». En termes de moyens pour atteindre ce but, le ministre d’Etat a cité en exemple le dispositif d’intéressement mis en place par ce texte qui fait que les profits qui dépasseraient les estimations prévues au départ, feront l’objet d’un partage entre l’Etat ou la commune et l’opérateur privé en charge de l’opération. Ce partage « ne saurait être inférieur à 50 % au bénéfice de l’Etat ou de la commune ». Prenant à son tour la parole, la présidente du Conseil national, Brigitte Boccone-Pagès s’est, elle aussi, félicitée du vote de ce texte à l’unanimité des élus présents (1) : « Cela fait maintenant plusieurs années que les élus souhaitent que les accords conclus par l’Etat comportent une clause d’intéressement des surprofits réalisés par l’opérateur privé, au bénéfice de l’Etat ou de la commune. »
« Retombées économiques »
Comme le ministre d’Etat, elle a souligné l’intérêt du dispositif d’intéressement. Désormais, « les futurs accords qui seront conclus par l’Etat, devront, après l’adoption de ce projet de loi, obligatoirement intégrer une clause d’intéressement aux profits générés par l’opération, lorsqu’ils excèdent ceux initialement convenus, a-t-elle rappelé à son tour. Cet intéressement devra être égal à au moins 50 % en faveur de l’Etat ou de la commune, comme cela avait été demandé par les élus depuis plusieurs années ». Avant de souligner : « Les membres de la commission se sont attachés à prévoir d’autres clauses obligatoires au sein de ces accords , à savoir des clauses fixant les contreparties financière, ou de toute autre nature, revenant à l’Etat. Sur ce dernier point, il pourra s’agir, par exemple de logements pour les Monégasques. »
« Si ce cadre avait été en place plus tôt, les finances publiques seraient aujourd’hui potentiellement plus riches de centaines de millions d’euros. Avec ce projet, nous réparons les erreurs du passé, transformant des pertes potentielles à venir, en une prospérité future pour notre principauté »
Franck Julien. Président de la commission des finances et de l’économie nationale
Comme Jean-Louis Grinda [lire notre encadré, par ailleurs – NDLR], le conseiller national et président de la commission des finances et de l’économie nationale, Franck Julien, a jugé que ce texte n’était pas « une simple réforme ». Il n’a pas hésité à le qualifier de « révolution en matière d’équité dans l’économie des projets immobiliers qui impliquent le précieux patrimoine de notre domaine public . L’essence même de ce projet de loi réside dans sa capacité à garantir une compensation juste et équitable pour l’État, lors des désaffectations du domaine public ». Tout en émettant un regret : « Si ce cadre avait été en place plus tôt, les finances publiques seraient aujourd’hui potentiellement plus riches de centaines de millions d’euros. Avec ce projet, nous réparons les erreurs du passé, transformant des pertes potentielles à venir en une prospérité future pour notre principauté. » Franck Julien s’est félicité que lorsque « l’intérêt supérieur de l’État est en jeu, nos deux institutions savent avancer main dans la main, unis pour le bien commun ». De son côté, la présidente de la commission du logement du Conseil national, Maryse, Battaglia, a vu dans ce texte plusieurs raisons de se réjouir : « Outre la transparence des informations fournies, il permet, grâce à une clause d’intéressement, telle que prévue par l’article 6 du dit projet de loi, d’associer l’Etat, et donc l’ensemble des monégasques, aux retombées économiques générées par ces opérations immobilières. »
- Dans la soirée du 7 décembre 2028, 22 élus sur 24 étaient présents pour cette soirée législative au Conseil national.
Jean-Louis Grinda : « Tout le monde sait aujourd’hui que nous avions raison »
Le rapporteur de ce texte et vice-président du Conseil national, Jean-Louis Grinda, a évoqué la « longue genèse » à l’œuvre derrière ce projet de loi n°1069. Estimant qu’il représente une « une avancée historique pour nos finances publiques », cet élu est revenu neuf ans en arrière : « Tout est parti, en 2014, d’une opération d’extension en mer du territoire national. L’assemblée a donc voté une loi de désaffectation du domaine public. Ce ne fut sans mal, si l’on veut bien se souvenir des gesticulations d’une partie de la majorité de l’époque, qui s’intéressait davantage au passeport des poissons de l’anse du Portier qu’à l’équilibre de l’échange que mon collègue Bernard Pasquier et moi même estimions trop défavorable pour nos finances publiques. En effet, le montant de la soulte, pour important qu’ils semblait être, nous était présenté à partir d’un business plan extrêmement prudent. Nous nous sommes donc battu, démené, pour faire comprendre au gouvernement d’alors que l’Etat devait mieux négocier cet échange. Non pas en augmentant la soulte, mais en partageant les bénéfices au cas, fort probable, où le prix de vente au m2 s’avèrerait sous estimé. Tout le monde sait aujourd’hui que nous avions raison. Et si nous avons été compris, nous n’avons hélas pas été entendus… […] Tout ceci prit presque 10 ans ! Je souhaite remercier le gouvernement d’aujourd’hui, et j’insiste sur le mot « aujourd’hui », pour son approche particulièrement pragmatique et positive, lors de nos récentes discussions, lesquelles nous ont permis de finaliser ce texte historique, dans l’intérêt supérieur du pays. […] Nous n’étions effectivement pas nombreux en 2014. Nous étions deux… Mais ce soir nous sommes 24 ! Et c’est la principauté qui a gagné. » R. B.
