Le 24 juillet 2024, le Groupe d’Etats contre la corruption (Greco) a publié un rapport dans lequel il estime que Monaco doit accentuer ses efforts dans ce secteur. Les explications de Stéphane Leyenberger, administrateur principal au secrétariat du Greco.
Monaco a récemment développé sa législation anti-corruption concernant son gouvernement : pourquoi ces changements ne vous satisfont pas complètement ?
Cette législation est un pas en avant très important, qu’il faut saluer. Il convient toutefois de compléter les dispositions applicables aux membres du gouvernement, dans le sens d’un contrôle d’intégrité plus strict avant leur nomination, d’un encadrement de leurs relations avec des tiers et lobbyistes, du contrôle et de la publicité à donner à leurs déclarations de patrimoine et d’intérêts, ainsi que de la régulation du régime d’incompatibilités, notamment pour les activités accessoires et l’exercice de nouvelles fonctions à la fin de leur mandat politique. Le Greco recommande également que cette législation, qui ne s’adresse, à ce stade, qu’aux conseillers du gouvernement-ministres, soit étendue à leurs plus proches collaborateurs, à la secrétaire d’Etat à la justice et aux plus proches collaborateurs du prince. Il est aussi attendu que certaines de ces dispositions soient rendues applicables au prince souverain, qui occupe une place décisionnelle importante au sein de l’exécutif.
Le Greco estime qu’à Monaco « la culture de la discrétion reste prégnante » : sur quelles problématiques cela débouche-t-il ?
Le Greco est d’avis que l’action du pouvoir exécutif gagnerait à être rendue plus transparente, pour permettre de mieux contrôler l’intégrité des décideurs politiques, mais aussi de donner d’avantage d’apparence d’intégrité, et ainsi de renforcer la confiance de l’opinion publique dans ses institutions. Trop de confidentialité nuit à la sérénité de l’action de l’exécutif, même si on peut comprendre qu’à Monaco, où tout le monde se connaît, on souhaite pouvoir conserver une certaine discrétion. Des progrès importants ont été relevés dans le précédent cycle d’évaluation du Greco concernant la transparence du processus législatif. Mais le Greco reste préoccupé par le fait que les décisions de nature administrative, y compris certaines décisions individuelles, de nomination ou de promotion, par exemple, ne soient pas rendues publiques. Plus de transparence dans ce domaine permettrait de répondre aux suspicions de népotisme ou favoritisme (1).
Quoi d’autre ?
De même, pour la bonne information du public, il serait souhaitable que les avis rendus par le Conseil d’Etat et le comité supérieur d’études juridiques concernant l’action gouvernementale soient publiés de manière systématique, sans que cette publicité soit conditionnée par l’autorisation du prince ou du ministre d’Etat. D’une manière plus générale, le Greco relève que la politique de communication gouvernementale reste principalement descendante et passe largement par le service communication du gouvernement, plutôt que par des échanges réguliers avec les membres de l’exécutif. Une procédure systématique permettant de connaître les politiques faisant l’objet des travaux du gouvernement mériterait d’être davantage développée.
« Le Greco reste préoccupé par le fait que les décisions de nature administrative, y compris certaines décisions individuelles, de nomination ou de promotion, par exemple, ne soient pas rendues publiques. Plus de transparence dans ce domaine permettrait de répondre aux suspicions de népotisme ou favoritisme »
Le Greco souhaite que ces règles déontologiques et l’obligation de déclarations d’intérêts et de patrimoine qui s’appliquent aux six membres du gouvernement monégasque soient étendues ?
Les règles déontologiques désormais applicables aux ministres, y compris l’obligation de déclarer leurs intérêts et leur patrimoine, sont, encore une fois, à saluer. Mais le Greco recommande qu’elles soient applicables de la même manière à l’ensemble des membres du gouvernement, ce qui n’est actuellement pas le cas du ministre d’Etat en ce qui concerne les déclarations d’intérêts. Le Greco recommande surtout que soient renforcés les mécanismes et procédures visant à contrôler le respect de ces règles, ainsi que les dispositifs de sanction en cas de violation de ces règles. Le Greco relève enfin que ce dispositif récent visant le gouvernement est un premier pas. Il conviendrait d’étendre ces mesures aux autres personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif, que j’ai mentionnées précédemment.
Le Greco réclame aussi une « meilleure évaluation » de l’intégrité des personnes nommées aux plus hautes fonctions de l’exécutif, avec en parallèle le déploiement d’un dispositif de sanctions : comment faire pour atteindre cet objectif ?
Il s’agit de deux objectifs différents. Le dispositif de sanctions recommandé par le Greco est applicable aux violations des règles de déontologie et d’intégrité en cours de mandat. Pour que ces règles soient effectives et efficaces, et donc crédibles, il est important que celles est ceux qui leur sont soumis soient conscients qu’on ne peut pas les contourner impunément. Le contrôle d’intégrité, quant à lui, vise à s’assurer, en amont de la nomination, que les candidats aux plus hautes fonctions de l’exécutif n’aient pas déjà été confrontés à des difficultés ayant mis en cause leur intégrité. Les collaborateurs des ministres et les collaborateurs du prince peuvent être habilités au « secret de sécurité nationale », ce qui inclut de facto un contrôle a priori portant sur leurs antécédents judiciaires, leur moralité et leur intégrité. Mais le Greco est d’avis qu’un tel contrôle devrait être appliqué à toutes les personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif, qu’elles soient ou non habilitées au secret de sécurité nationale.
Et pour les nominations ?
Le Greco constate aussi qu’il n’existe aucun critère présidant aux nominations des fonctions les plus politiques : ministres, secrétaire d’Etat à la justice, et directeur du cabinet princier. Il considère qu’il devrait exister des orientations présidant à leur nomination, incluant une procédure de contrôle formalisée lors du recrutement. Cette procédure devrait comprendre des critères d’intégrité non équivoques, concernant, en particulier, les potentiels conflits avec leurs intérêts et/ou ceux de leurs proches, leurs précédentes fonctions, dettes, activités secondaires, les liens avec des lobbyistes ou des tiers susceptibles de vouloir influer sur le processus décisionnel, etc. Il s’agit là de prévenir les risques de conflits d’intérêts et de corruption, et d’accroître la confiance du public dans ces postes gouvernementaux de haut niveau.
« Les collaborateurs des ministres et les collaborateurs du prince peuvent être habilités au « secret de sécurité nationale », ce qui inclut de facto un contrôle a priori portant sur leurs antécédents judiciaires, leur moralité et leur intégrité. Mais le Greco est d’avis qu’un tel contrôle devrait être appliqué à toutes les personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif »
Le Greco souhaite que les règles sur les emplois après la cessation des fonctions au sein de l’Etat soient encadrées, mais de quelle manière ?
Il existe à Monaco des mesures encadrant l’activité des ministres et de leurs collaborateurs après la cessation de leurs fonctions exécutives. Mais il conviendrait de compléter les modalités d’application de ces mesures pour ce qui concerne les collaborateurs des ministres. Une durée de carence de deux ans est applicable aux ministres, et pourrait servir de base pour déterminer la durée applicable aux autres personnels de l’exécutif en fonction des situations. Par ailleurs, si le comité d’éthique, récemment mis en place, intervient désormais dans ce domaine, son intervention est limitée à un avis, non contraignant, non public, et non soumis à contrôle. Pour les ministres comme pour leurs collaborateurs, il n’existe donc pas d’interdiction formelle d’exercer pendant une durée significative une activité non compatible avec les fonctions exécutives précédentes. Le dispositif est limité à du conseil et à la pression que pourraient potentiellement exercer le prince, le ministre d’Etat ou le ministre sur leurs subordonnés. Ceci est jugé trop léger par le Greco pour limiter efficacement les risques de conflits d’intérêts et de situation corruptive. Il conviendrait donc de renforcer le dispositif et de l’étendre aux collaborateurs du prince et à la secrétaire d’Etat à la justice.
Le Greco demande que des mesures de « transparence et d’intégrité » s’appliquent aussi au prince : que souhaitez-vous voir contrôlé de plus près et par qui ?
Le Greco constate qu’il n’existe aucun cadre, ni aucune règle d’intégrité, concernant le prince souverain, en dehors des principes généraux énoncés par la Constitution. Le prince exerçant une fonction exécutive effective, il devrait être expressément concerné par des mesures propres à démontrer la transparence de son action exécutive, et permettant aux Monégasques, aux médias et aux partenaires internationaux de Monaco de vérifier qu’il exerce son pouvoir de manière intègre. Et de prévenir, le cas échéant, et de détecter des conflits d’intérêts, voire des situations de corruption auxquelles il pourrait être confronté. Des telles mesures pourraient le guider dans sa conduite en tant que chef de l’Etat, et peut être lui permettre de tirer par lui-même les conséquences d’une situation inappropriée qui serait ainsi mise en lumière. Pour le Greco, et dans le cadre de la Constitution et de ses fonctions exécutives, le prince pourrait notamment s’engager à assurer la transparence de ses contacts avec les personnes publiques ou privées rencontrées ayant des intérêts particuliers à Monaco, et des cadeaux, ou autres avantages qu’il reçoit de la part de tiers ayant de tels intérêts. Même s’il n’appartient pas au Greco de définir l’instance qui serait chargée de contrôler le respect de ces règles, ce dernier recommande une évolution dans ce sens.
Le Greco souhaiterait aussi voir le prince rester en dehors de certaines décisions : lesquelles et pourquoi ?
Le Greco relève qu’il n’existe pas aujourd’hui de mesures applicables au prince souverain pour prévenir et détecter des conflits d’intérêts le concernant directement ou indirectement. Or le prince est exposé à cet égard à travers les pouvoirs exécutifs qui sont les siens, et l’attention particulière que portent l’opinion publique et les media à son action et celle de sa famille. Il peut ainsi rencontrer des situations qui fragilisent la confiance des administrés dans leurs dirigeants. Même si le prince ne prend pas forcément part formellement au processus décisionnel, des hautes personnalités de l’exécutif nommées par lui, responsables devant lui et agissant en son nom y interviennent. C’est aussi le cas à travers le veto, formel ou informel, qu’il peut opposer à de nombreux actes du gouvernement. C’est pourquoi le Greco recommande qu’un dispositif invitant le prince à se déporter formellement dans le cadre de décisions dans lesquelles lui, ou sa famille, aurait un intérêt particulier serait de nature à renforcer la confiance de l’opinion publique dans le fonctionnement du pouvoir exécutif. Afin de renforcer leur effectivité, ces mesures devraient être connues du public.
Le Greco réclame aussi une plus grande transparence pour les marchés publics : qu’est-ce qui ne fonctionne pas, ou mal, selon vous ?
Le Greco a connaissance de l’ordonnance souveraine n° 7264 du 20 décembre 2018 qui encadre la passation de marchés publics et qui définit les marchés pouvant être passés de gré à gré, et ceux devant faire l’objet d’une mise en concurrence. Mais il a été indiqué au Greco que les sociétés dans lesquelles l’Etat est actionnaire majoritaire, telles que, par exemple, la Société des Bains de Mer (SBM), détenue à 66 % par l’Etat monégasque, ne sont pas soumises aux règles d’appel public à la concurrence pour passer des marchés. Elles sont considérées comme des sociétés privées. Pourtant, il n’existe pas de règles spécifiques applicables aux membres de l’exécutif participant à la gouvernance d’entreprises privées au nom de l’Etat. Pour le Greco, les entreprises dans lesquelles l’Etat est majoritaire devraient donc être soumises à des règles clairement définies et transparentes en matière de passation de marchés, et des dispositions spécifiques devraient être introduites pour prévenir les conflits d’intérêts concernant des membres de l’exécutif intervenant au nom de l’Etat-actionnaire dans de telles procédures.
Les enjeux autour de ce sujet sont particulièrement forts à Monaco ?
Le Greco a eu écho d’articles de presse soulevant des soupçons relatifs à des marchés publics ou à la désaffectation du domaine public décidés hors du cadre juridique, sans mise en concurrence ou sans explications suffisantes justifiant les décisions. Le manque de transparence dans la passation de certains marchés publics fait peser un risque quant à la violation des règles fondamentales d’intégrité, l’apparition de conflits d’intérêts et l’émergence de situations corruptives. Pour le Greco, il convient donc de renforcer les règles de transparence en matière de passation de marchés publics. Ceci est particulièrement important dans le contexte monégasque, où la proximité entre les acteurs économiques et les responsables politiques est forte, et où il est essentiel de préserver l’intégrité et l’apparence d’intégrité des décideurs publics.
En juillet 2023, Monaco a mis en place un comité d’éthique : le Greco a salué cette initiative, mais pourquoi cela reste-t-il insuffisant ?
Effectivement, le Greco salue la mise en place récente du comité d’éthique pouvant notamment intervenir sur saisine du ministre d’Etat en présence d’un risque avéré et sérieux d’atteinte aux principes et règles éthiques et déontologiques s’agissant de la situation individuelle d’un ministre. Il peut aussi intervenir au moment de la cessation des fonctions des décideurs politiques, lorsqu’est envisagé l’exercice d’une activité lucrative dans une entreprise ou d’une activité libérale, afin de prévenir toute situation incompatible avec l’exercice antérieur des fonctions gouvernementales. Il peut aussi être saisi par le « référent-déontologue » de toute question concernant la situation individuelle d’un membre du gouvernement en matière d’éthique et d’intégrité. Le Greco souhaiterait que les missions du comité d’éthique soient étendues aux collaborateurs des ministres, à la secrétaire d’Etat à la justice et aux collaborateurs du prince. Il recommande aussi que le contrôle qu’exerce le comité d’éthique soit assorti de sanctions en cas de violation des règles concernées.
Lire aussi | Corruption : de nouvelles règles pour éviter les conflits d’intérêts
Pourquoi le Greco alerte-t-il au sujet des « compétences de la police en matière de délivrance de cartes de résidents » ?
Le Greco a en effet été sensibilisé à une affaire pendante devant la justice depuis 2016, impliquant des membres de la direction de la sûreté publique, et relative à la délivrance de permis de résidence. Un tel permis de résidence, délivré par la direction de la sûreté publique, donne accès à des avantages fiscaux importants pour un certain nombre de ressortissants étrangers. Il convient donc d’être particulièrement vigilant quant au risque de corruption qui aurait pour objectif de contourner les critères à remplir pour l’obtention de ce titre. Ce risque est aujourd’hui bien cartographié par les autorités monégasques. Il doit rester l’un des axes de contrôle majeurs, tant pour les contrôles internes exercés par la hiérarchie et l’inspection générale des services de police, que des contrôles externes à la direction de la sûreté publique par le département de l’intérieur et les autorités indépendantes, notamment le Haut-commissariat à la protection des droits, des libertés et à la médiation.
CLIQUEZ ICI POUR CONSULTER LE SITE DE LA SMA
Le Greco considère qu’il existe en principauté « une autocensure de la presse nationale » : est-ce justifié, alors que la presse monégasque évoque l’actualité de la principauté au sens large, y compris les dossiers de corruption ?
Les médias ont un rôle essentiel à jouer pour informer le public des enjeux de la lutte contre la corruption et de les sensibiliser aux mesures susceptibles de prévenir les situation contraires aux règles de éthiques et d’intégrité. Les médias monégasques sont impliqués dans cet effort pédagogique, et le Greco ne peut que les encourager à poursuivre dans cette voie. Il convient toutefois de constater un décalage entre les informations délivrées par les médias internationaux et les médias monégasques sur plusieurs sujets d’actualité qui ont secoué et secouent actuellement la principauté et impliquent des personnes occupant, ou ayant occupé, des fonctions clé au sein des pouvoirs exécutif et judiciaire. Le Greco a bien conscience qu’un focus particulier est posé par certain médias internationaux sur le fonctionnement de la vie politique et des affaires monégasques, du fait des spécificités de l’Etat. Et il ne lui appartient pas de commenter des affaires judiciaires en cours. Mais il relève que plusieurs interlocuteurs rencontrés lors de la visite d’évaluation du Greco ont indiqué que, dans un contexte où tout le monde se côtoie régulièrement, il est difficile de ne pas porter attention aux relations entre acteurs locaux.
« Il n’existe aucun critère présidant aux nominations des fonctions les plus politiques : ministres, secrétaire d’Etat à la justice, et directeur du cabinet princier. Le Greco considère qu’il devrait exister des orientations présidant à leur nomination, incluant une procédure de contrôle formalisée lors du recrutement. Cette procédure devrait comprendre des critères d’intégrité »
Désormais, Monaco dispose de combien de temps pour répondre aux attentes du Greco ?
Un rapport de suivi faisant état de la mise en œuvre des 24 recommandations contenues dans le rapport d’évaluation publié en juillet 2024 est attendu des autorités monégasques, avant la fin de l’année 2025. Ces informations feront l’objet d’un rapport de conformité qu’adoptera le Greco au cours de l’année 2026.
Si la principauté ne répond pas aux demandes du Greco évoquées dans ce rapport, quelles sanctions risque Monaco ?
1) Concernant la transparence, le ministre d’Etat, Pierre Dartout s’est exprimé dans l’édition de Monaco-Matin du 25 juillet 2024 : « A Monaco, le contexte est particulier. Nous sommes dans un Etat de 40 000 habitants, tout le monde se connaît, ou presque. Tout ce qui relève de la transparence mérite d’être évalué à l’aune des caractéristiques géographiques et démographiques du territoire. La mise en œuvre des principes liés au conflit d’intérêts, à mon avis, ne s’apprécie pas de la même façon en France comme à Monaco. Mais nous n’avons pas la volonté de cacher des choses systématiquement. »
Le Greco applique à tous ses Etats membres une procédure de conformité qui reste ouverte tant qu’un nombre substantiel de recommandations n’ont pas été considérées par le Greco comme ayant été pleinement mises en œuvre. Dans cette attente, des rapports de conformité sont publiés régulièrement, sur la base de nouvelles informations demandées aux autorités nationales. Ces rapports sont rendus publics sur autorisation des autorités nationales. En cas de manquements avérés et prolongés, des courriers peuvent être adressés par les autorités du Conseil de l’Europe au gouvernement national.
« Il existe à Monaco des mesures encadrant l’activité des ministres et de leurs collaborateurs après la cessation de leurs fonctions exécutives. Mais il conviendrait de compléter les modalités d’application de ces mesures pour ce qui concerne les collaborateurs des ministres »
