Débutées en mars 2015, les négociations entre Monaco et l’Union européenne pour aboutir à un éventuel accord d’association, pourraient aboutir d’ici la fin de l’année 2023. En parallèle, la principauté doit répondre aux attentes de Moneyval, le comité d’experts du Conseil de l’Europe sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, sous peine d’être placée en liste grise. Une situation complexe, qui a provoqué des tensions entre les conseillers nationaux et le gouvernement, lors d’une séance publique qui s’est déroulée le 29 juin 2023. Pour Monaco Hebdo, Thomas Brezzo, président de la commission de législation du Conseil national, revient sur ces échanges, parfois vifs.
Dans la soirée du 29 juin 2023, lors du vote devant le Conseil national du premier volet d’une série de textes concernant la lutte contre le blanchiment de capitaux, l’ambiance a parfois été tendue : pour quelles raisons [à ce sujet, lire notre article Echanges tendus autour de Moneyval] ?
Il faut avant tout rappeler qu’en principe, le Conseil national a la maîtrise de l’ordre du jour des séances publiques. Du fait de la nécessité d’adopter différents textes de loi pour répondre aux recommandations du rapport Moneyval, dans des délais contraints, cette prérogative n’est plus respectée. Nous l’acceptons, car il en va de l’intérêt général de la principauté. Mais, dans le même temps, le gouvernement ne respecte pas les délais qu’il a lui-même annoncés pour nous transmettre les projets de loi. Par ailleurs, ces textes sont particulièrement volumineux, avec notamment 127 articles pour le projet de loi n° 1078, et techniques. De plus, lors de l’analyse du premier projet de loi, nous avons pu constater qu’il était incomplet. Cela nous oblige à redoubler d’efforts pour voter les textes dans les délais impartis, et, de fait, réduits, au détriment des autres travaux de l’Assemblée. Nous avions vécu pareille situation en novembre 2022 et le gouvernement s’était engagé à ne plus nous faire vivre ça. Et pourtant… Pour toutes ces raisons, nous ne pouvons qu’afficher notre mécontentement.
Les conclusions du rapport de Moneyval qui placent Monaco en procédure de « suivi renforcé » auraient-elles pu être évitées ?
Je pense que oui. Les évaluateurs ont procédé à l’examen de la législation en vigueur et ont jugé que celle-ci était globalement conforme aux recommandations internationales. Cela démontre que, du côté du Conseil national, nous avons respecté le cadre règlementaire dans lequel se sont inscrites les différentes réformes successives en matière anti-blanchiment sur lesquelles nous avons travaillé depuis 2018. En revanche, l’effectivité du dispositif, c’est-à-dire la mise en œuvre de la loi par les autorités, a été jugée insuffisante et grandement critiquée par le rapport. A titre d’exemples, on peut citer la faiblesse des effectifs du Service d’information et de contrôle sur les circuits financiers (SICCFIN), les délais avec lesquels la Commission d’examen des rapports de contrôle (CERC) s’est réunie pour la première fois seulement deux ans après sa création, les outils informatiques censés faciliter les démarches des assujettis qui peinent à être déployés… Cela signifie clairement que le gouvernement n’a pas mis les moyens nécessaires pour rendre efficace le dispositif anti-blanchiment, ou alors trop tardivement. Pourtant, au cours de la précédente mandature, les élus avaient alerté le gouvernement à plusieurs reprises sur les risques encourus dans la perspective de cette évaluation Moneyval. En vain, avec les conséquences que nous connaissons aujourd’hui. Les évaluateurs ont d’ailleurs relevé que le gouvernement avait pris un certain nombre de mesures uniquement à l’annonce de leur venue, ce qu’ils n’ont clairement pas apprécié.
« Les évaluateurs [de Moneyval — NDLR] ont relevé que le gouvernement avait pris un certain nombre de mesures uniquement à l’annonce de leur venue, ce qu’ils n’ont clairement pas apprécié »
Certains élus ont considéré que l’absence d’indépendance du Siccfin était une erreur qui aurait dû être corrigée depuis longtemps ?
C’est effectivement le cas. Depuis la réforme de 2018, nous avons souligné le fait que, selon les recommandations internationales, cette autorité devait être indépendante du pouvoir exécutif, à l’instar de la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN), compétente en matière de protection des données. Mais le gouvernement a toujours rechigné à concéder cette indépendance à l’autorité, malgré les recommandations. Nous savions donc de longue date que ce point allait poser problème, et aurait donc pu être rectifié.
Le Siccfin va devenir l’Autorité monégasque de sécurité financière : qu’est-ce que cela change, sur le fond ?
Cette autorité devient totalement indépendante du pouvoir exécutif. Elle sera administrée par un directeur qui ne recevra aucune instruction du gouvernement. Elle sera également divisée en trois services qui exerceront les fonctions de « cellule de renseignements financiers », les fonctions de supervision et les fonctions de sanction. Ainsi, c’est elle qui sera directement compétente pour prononcer les sanctions contre les assujettis qui commettront des manquements à leurs obligations. La CERC va ainsi disparaître progressivement. Dans le cadre des amendements votés, nous avons également pris le soin d’assurer une réelle indépendance entre les services. Les procédures ont également été simplifiées, afin de permettre à l’autorité d’être plus efficace. Pour autant, pour que cela soit réellement le cas, il faudra que le gouvernement dote rapidement cette autorité de moyens humains, techniques et financiers particulièrement importants. Sans cela, nous ne remplirons pas pleinement les recommandations formulées dans le cadre du rapport.
Quelles seront les incidences sur la pratique des professionnels concernés par le dispositif anti-blanchiment ?
Hormis le fait que les sanctions encourues par les assujettis en cas de manquements seront désormais plus sévères, le nouveau texte ne devrait pas entraîner de bouleversement dans la pratique des professionnels. Au contraire, nous nous sommes attachés à simplifier l’accès aux différents fichiers, permettant ainsi aux assujettis – tout comme les différentes autorités compétentes – d’accéder plus rapidement et plus facilement aux informations relatives aux personnes morales, mais également à leurs bénéficiaires effectifs, à leurs dirigeants ou représentants, ainsi qu’à leurs actionnaires ou associés. Ils pourront ainsi exercer leurs obligations de vigilance à l’égard de leur clientèle de manière plus efficace. A ce titre, de nouvelles obligations pèseront également sur les différentes personnes morales et autres structures existantes ou futures en principauté, puisque de nouvelles formalités ont été prévues pour ce qui les concerne. Attention toutefois, car les manquements à ces nouvelles obligations seront, elles aussi, soumises à des sanctions. Aussi, afin de permettre à l’ensemble de ces entités mais également, afin de permettre la réorganisation de l’autorité monégasque de sécurité financière, des dispositions transitoires ont été prévues, et le texte entrera en vigueur au plus tard le 30 septembre 2023.
« Le gouvernement n’a pas mis les moyens nécessaires pour rendre efficace le dispositif anti-blanchiment, ou alors trop tardivement. Pourtant, au cours de la précédente mandature, les élus avaient alerté le gouvernement à plusieurs reprises sur les risques encourus dans la perspective de cette évaluation Moneyval. En vain »
Estimez-vous que d’autres erreurs conduisant à cette procédure de « suivi renforcé » ont-été commises ?
Une centaine de recommandations ont été formulées dans le cadre du rapport, dont 36 recommandations immédiates, qui doivent être traitées prioritairement. La grande majorité de ces recommandations porte sur l’effectivité du dispositif et son efficacité. Outre les exemples déjà cités, on peut encore relever le caractère peu dissuasif des sanctions prononcées. Les évaluateurs ont d’ailleurs relevé que les sanctions étaient prononcées par le ministre d’Etat, sans que celui-ci ne soit contraint de suivre l’avis qui était formulé par la CERC, même si cela a quasi systématiquement été le cas. On peut également citer la nécessité de renforcer les règles en matière de coopération pénale internationale, ou celles relatives à la saisie et la confiscation des produits du crime. Ces deux recommandations ont fait l’objet des réformes de novembre 2022, mais elles reposaient pourtant sur des instruments internationaux que le gouvernement aurait dû transposer depuis 2012 et 2015. Ces nécessités étaient connues, puisqu’elles avaient été annoncées dans le cadre du vote du projet de loi n° 1008, en décembre 2020. Les projets de loi correspondants n’ont pourtant été déposés sur le bureau du Conseil national que fin octobre 2022.
Lors de la séance publique qui s’est déroulée au Conseil national le 29 juin 2023, des élus ont regretté que des guides pratiques « précis et adaptés » ne soient pas édités pour mieux informer les professionnels concernés, comme le soulignait Moneyval dans son rapport : avez-vous pu obtenir une réponse du gouvernement à ce sujet ?
Pas vraiment, si ce n’est que les guides pratiques ont cette fois été inscrits dans la loi. Nous l’avions déjà souhaité lors du vote de la loi de décembre 2020 en se faisant l’écho des professionnels qui souhaitaient être mieux accompagnés, pour faciliter l’interprétation des règles applicables. Mais, à l’époque, seule l’idée des lignes directrices avait été retenue par le gouvernement qui s’était, en contrepartie, engagé publiquement à les publier en juillet 2021 pour les lignes directrices, et à la fin de la même année s’agissant des guides pratiques spécifiques pour chaque profession. A ce jour, seuls trois guides pratiques ont été publiés, alors qu’il en faudrait une vingtaine. Ces guides auraient clairement pu permettre aux assujettis de mieux maîtriser la législation applicable. Or, la méconnaissance du dispositif anti-blanchiment par certains professionnels a clairement été pointée du doigt par les évaluateurs. Cet exemple démontre que les élus peuvent être une force de propositions constructives et nous espérons qu’à l’avenir le gouvernement respectera ses engagements.
La conséquence, c’est que, désormais, le Conseil national doit voter un grand nombre de textes de loi en très peu de temps ?
Exactement. L’idée est de rendre le dispositif anti-blanchiment plus efficace, ce qui nécessite une modification de la loi. Mais il faudra ensuite que le gouvernement mette en œuvre ce nouveau dispositif pour démontrer son effectivité et son efficacité. Plus nous votons les textes rapidement, plus le gouvernement disposera de temps pour les mettre en œuvre avant la nouvelle évaluation, qui aura lieu au printemps 2024, cette fois par le Groupe d’action financière (GAFI), qui décidera alors de placer Monaco sur liste grise, ou non. C’est la raison pour laquelle nous regrettons les délais avec lesquels les projets de loi nous sont transmis. Sur les quatre textes annoncés en début de mandature, seuls deux ont été déposés sur le bureau du Conseil national. Le premier vient d’être voté. Nous avons d’ores et déjà commencé l’étude du second, et nous espérons qu’il pourra être voté en session extraordinaire d’ici fin juillet 2023.
« Il faudra que le gouvernement dote rapidement cette Autorité monégasque de sécurité financière de moyens humains, techniques et financiers particulièrement importants. Sans cela, nous ne remplirons pas pleinement les recommandations formulées dans le cadre du rapport [Moneyval — NDLR] »
Les conseillers nationaux se plaignent depuis des mois, voire des années, d’avoir des délais trop courts pour pouvoir étudier sereinement les textes qui leur sont soumis : comment vous faire enfin entendre du gouvernement sur ce point ?
A un moment donné, il faudra dire « stop », et ne plus voter certains textes dans la précipitation, avec les conséquences que cela aura. Jusqu’à présent nous avons toujours fait face à nos responsabilités, et nous avons répondu présents. Mais à force de tirer sur la corde, elle finit toujours par céder. Il arrivera bien un jour où nous ne serons plus en mesure de faire face aux contraintes auxquelles nous sommes exposés, et il faudra alors que le gouvernement en assume les conséquences. Nous ne souhaitons bien évidemment pas arriver dans cette situation. Il est donc impératif que le gouvernement fasse preuve d’anticipation dans le dépôt des textes. C’est ce que nous lui avons rappelé en début de mandature, dans le cadre des réunions du comité de suivi des travaux législatifs, qui avait été instauré à l’issue du vote de la loi de budget primitif 2023, en décembre 2022. La balle est dans leur camp. Au gouvernement de respecter ses engagements.
Désormais, si le Conseil national ne vote pas suffisamment vite ces textes de loi, il risque d’être tenu pour responsable du glissement de Monaco sur des listes grises : avez-vous le sentiment d’être pris en otage ?
En otage non, car nous avons toujours le choix. Je rappelle que nous avons la maîtrise de l’ordre du jour des séances publiques, et que nous avons donc le dernier mot s’agissant du calendrier législatif. Pour autant, il en va de l’intérêt général de la principauté d’éviter une telle situation, et nous assumerons donc pleinement nos responsabilités. Après, le gouvernement nous avait annoncé le dépôt de quatre projets de loi qu’il aurait voulu que nous votions lors de la session de printemps 2023, qui vient de s’achever. Seuls deux nous sont parvenus avant l’issue de cette session, dont le second nous est parvenu seulement le 24 mai 2023, à la veille du Grand Prix. Nous ne serons donc pas responsables du placement de la principauté sur liste grise, si le gouvernement n’est pas en mesure de démontrer l’effectivité du dispositif anti-blanchiment dans les délais qui lui resteront, à l’issue du vote de ces textes pour les mettre en œuvre.
Une série de textes sera à voter dans les prochaines semaines au Conseil national : comment parvenir à assumer une telle charge de travail et un tel rythme ?
Il faut une bonne organisation. Pour cela, nous pouvons compter sur les permanents du Conseil national, dont il faut souligner le travail et l’engagement. Heureusement, nous avons pu recruter de nouveaux juristes récemment, même s’ils viennent avant tout remplacer ceux qui nous avaient quittés pour d’autres services administratifs. Après, les journées ne font que 24 heures. Nous sommes donc contraints de tenir des réunions jusqu’à tard dans la nuit. Tout cela se fait donc au détriment de nos vies familiales et professionnelles.
« Si un accord d’association devait être trouvé d’ici fin 2023, nous prendrions assurément tout le temps nécessaire pour en étudier les termes et en appréhender la portée avant de voter, éventuellement, une loi de ratification qui le rendrait applicable. Pour le coup, il n’existe aucun délai pour y procéder, et je peux vous assurer que nous n’accepterons aucune forme de pression pour voter rapidement une telle loi. Nous prendrons le temps qu’il faut »
La principauté est-elle capable de travailler efficacement sur l’adoption des recommandations de Moneyval d’ici mars 2024 et, en même temps sur la finalisation d’un éventuel accord d’association entre Monaco et l’Union européenne (UE) d’ici décembre 2023 ?
Il le faudra nécessairement. Du côté de l’exécutif, ce sont deux services distincts qui travaillent sur les deux sujets. Du côté du Conseil national, nous ne sommes, pour le moment, que spectateurs des travaux en cours et qui concernent l’accord d’association. Nous sommes régulièrement informés par le négociateur lors de réunions qui se tiennent avec un groupe restreint d’élus, et au cours desquelles nous sommes tenus informés de l’avancée des discussions, sans pour autant connaître les termes de l’accord, ni les tenants et les aboutissants. Pour le moment, le travail consiste donc essentiellement à faire connaître les spécificités que nous défendons auprès de nos interlocuteurs des différentes instances internationales. Nous l’avons fait d’ailleurs à Strasbourg dans le cadre des travaux de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), où nous avons rencontré la délégation San-Marinaise en avril 2023. La semaine passée, nous avons rencontré des représentants d’un groupe de travail du Conseil de l’UE sur l’Association Européenne de Libre Echange (AELE), auprès duquel nous avons pu exprimer nos préoccupations.
Quoi d’autre ?
Par ailleurs, nous avons récemment lancé une étude d’impact sur les conséquences positives et négatives de la signature, ou de la non-signature, d’un éventuel accord d’association. En tout état de cause, si un accord d’association devait être trouvé d’ici fin 2023, nous prendrions assurément tout le temps nécessaire pour en étudier les termes et en appréhender la portée avant de voter, éventuellement, une loi de ratification qui le rendrait applicable. Pour le coup, il n’existe aucun délai pour y procéder, et je peux vous assurer que nous n’accepterons aucune forme de pression pour voter rapidement une telle loi. Nous prendrons le temps qu’il faut.
