Le Conseil national a présenté les résultats de son étude d’impact destinée à présenter les conséquences d’un accord d’association de Monaco avec l’Union européenne. Si les négociations n’avaient pas été suspendues le 15 septembre 2023, ce document réalisé avec l’appui du cabinet Gide Loyrette Nouel et Strategyand révèle que la Constitution monégasque aurait été modifiée en cas d’accord global conclu avec l’Union européenne.
Que se serait-il passé si Monaco avait conclu un accord d’association avec l’Union européenne (UE) ? Le 15 septembre 2023, après bientôt huit ans de négociations, le gouvernement monégasque a finalement décidé de suspendre les démarches avec les représentants de l’UE, qui devaient aboutir à la conclusion d’un accord d’association pour ouvrir davantage le marché monégasque aux 27 pays membres. Cet accord, les élus du Conseil national n’en voulaient pas, et une étude d’impact a été commandée auprès de deux cabinets indépendants pour en mesurer les éventuels effets. Quand bien même les négociations ont été mises à l’arrêt, les conclusions de cette étude ne sont pas caduques pour autant, car elles permettent de comprendre ce qu’implique l’adoption d’un accord international sur le droit monégasque. Et, autant le dire, c’est un grand chambardement qui s’annonce, parfois.
En l’état, grâce à sa Constitution, la principauté est protégée par un « bouclier » juridique, qui fait passer le droit monégasque en premier, avant le droit international
Le dernier mot
Dans l’hémicycle, aux côté de la présidente Brigitte Boccone-Pagès et d’une partie des élus, les auteurs de cette étude d’impact ont présenté leurs travaux à la presse le 17 octobre 2023. Me Vladislava Iovkova, du cabinet Strategyand, et Me Benoît Le Bret, du cabinet Gide Loyrette Nouel, à partir de données publiques de l’Institut monégasque de la statistique et des études économiques (IMSEE) et d’entretiens individuels, se sont penchés sur les questions fiscales. Et, plus précisément, sur l’impact du droit de la concurrence sur les règles de la fiscalité monégasque, mais aussi sur le fonctionnement du fameux « mille feuilles européen », et sur cette question, au demeurant essentielle : qui a le dernier mot au sujet de cet accord ? La Cour de Justice des communautés européennes (CJCE), ou Monaco ? En l’état, la principauté, grâce à sa Constitution, est protégée par un « bouclier » juridique, qui fait passer le droit monégasque en premier, avant le droit international. Comme l’a rappelé Benoît Le Bret, le droit monégasque est de tradition dualiste, et le droit international ne s’applique que grâce à une ratification. C’est justement cette tradition qui lui permet de garantir son pacte social, qui protège la priorité nationale et la priorité accordée aux Français sur son territoire. Mais ce pacte est « totalement incompatible » avec un accord d’association, selon cet avocat : « Il n’est donc pas réaliste de ratifier un accord sans modifier, au préalable, la Constitution monégasque ». Un gros point de blocage, alors que le prince Albert II avait donné pour consigne de ne pas dépasser les « lignes rouges », qui garantissent ces principes de souveraineté nationale. L’accord d’association, par nature, serait donc un accord incompatible avec la Constitution monégasque, puisqu’il implique de transformer ses fondement, sa « colonne vertébrale ». Un accord d’association est une compilation de normes européennes, dessinées depuis 1951, qui ont une incidence sur tous les domaines de la vie des citoyens de l’UE. Une fois un tel accord signé, il faudrait, selon Benoît Le Bret, constamment interpréter ces normes européennes en droit, en cas de contentieux entre les magistrats monégasques et européens : « Les juges monégasques prennent déjà en compte la jurisprudence de l’UE, mais par choix. À la fin, les magistrats monégasques peuvent prendre des décisions à leur sauce. En cas d’accord d’association, la moindre interprétation échappe aux juges nationaux et se fait sous l’œil de la CJCE. »
« Les juges monégasques prennent déjà en compte la jurisprudence de l’UE, mais par choix. À la fin, les magistrats monégasques peuvent prendre des décisions à leur sauce. En cas d’accord d’association, la moindre interprétation échappe aux juges nationaux, et se fait sous l’œil de la Cour de Justice de l’UE »
Benoît Le Bret. Avocat au cabinet Gide Loyrette Nouel
LuxLeaks
Ce serait donc la fin de la priorité nationale, estime cet avocat, puisqu’il serait contraire à l’article 18 du traité européen, qui interdit toute discrimination en regard de la nationalité, et qui implique donc une absence de discrimination dans l’accès à l’emploi, ainsi qu’une libre circulation des travailleurs [article 45 du traité de l’UE — NDLR]. « Il y aurait probablement eu des protections vis à vis des flux de ressortissants, comme ce qui a été fait pour le Liechtenstein, qui a obtenu des dérogations, en signant son accord. Mais, lesquelles ? Ce pays a le droit de plafonner les flux des ressortissants, mais pas celui de discriminer ceux qui sont déjà sur son territoire. » Ainsi, en cas de contentieux à Monaco, impliquant un ressortissant italien et un ressortissant français dans un processus de recrutement en principauté, une telle dérogation ne permettrait pas de garantir la priorité du Français, puisque ce principe serait contraires aux fondements du traité européen. « Et ces dérogations sont temporaires. Le Liechtenstein doit les renouveler tous les 5 ans », a ajouté Benoît Le Bret. Problème : lorsque sont associés les principes de nationalité et de résidence, y compris pour les ressortissants, on risque de perdre sa priorité nationale en quittant le territoire plus de cinq ans. Sur le plan fiscal enfin, « pas de risque immédiat » a jugé cet avocat, car Monaco est protégé par l’accord de taxation minimale signé avec l’OCDE, et par l’article 115 de la CJCE qui garantit la souveraineté fiscale des États membres. Mais attention, prévient Benoît Le Bret : « Un droit de véto peut vite sauter », comme cela a pu se vérifier avec la crise des LuxLeaks en 2014, qui s’est conclue par un tour de vis de la réglementation européenne pour limiter les outils d’optimisation fiscale qui avaient permis à près de 340 multinationales de déroger au régime fiscal de droit commun [à ce sujet, lire notre article Transparence fiscale : Monaco n’est plus sur aucune liste]. « Un jour, il y aura peut-être une harmonisation européenne, notamment des taux », prévient-il.
Sur le plan économique, un accord d’association serait générateur de « fortes incertitudes », selon Vladislava Iovkova. Les secteurs les plus touchés seraient ceux de la construction et de l’immobilier, alors que les industries et les banques seraient exposées à un faible potentiel de développement
« Fortes incertitudes »
Sur le plan économique, un accord d’association serait générateur de « fortes incertitudes » selon Vladislava Iovkova. Les secteurs les plus touchés seraient ceux de la construction et de l’immobilier, alors que les industries et les banques seraient exposées à un faible potentiel de développement, tout en étant toutefois soutenues à long terme par l’écosystème monégasque. En revanche, les monopoles en place seraient particulièrement menacés. Dans cette logique, selon le cabinet Strategyand, 74 % des emplois du secteur privé seraient touchés à long terme, à cause de l’application de la législation européenne, tout comme 87 % des travailleurs indépendants. Sur le plan des finances publiques, cette étude fait état d’un budget « potentiellement en déséquilibre, à court terme », avec des recettes en berne et des dépenses en hausse, notamment du fait des coûts administratifs. Elle prédit aussi de forts impacts sur les dépenses des caisses sociales, et une complexification administrative, ainsi que des dépenses complémentaires à prévoir pour les frontaliers et les retraités qui habitent en France. Il s’agit donc d’une « matière extrêmement complexe » pour reprend la formule de Régis Bergonzi, élu au Conseil national et président pour le suivi de la négociation avec l’UE. « Monaco évolue dans une situation hybride. Elle ne débute pas sa relation avec l’UE sur une page blanche. Il existe déjà de nombreux accords qui permettent la monnaie unique, et la participation à l’union douanière. Mais cette étude d’impact a confirmé ce que nous pressentions, à savoir la casse de notre modèle social, et la fin de la priorité nationale, en plus de la moitié des débouchés professionnels de Monaco », a expliqué cet élu.
Saint Marin et Andorre vont-ils signer avec l’UE ?
Désormais, quelle suite donner ainsi à cet épisode qui aura duré de mars 2015, avec le début des négociations, à septembre 2023, avec la suspension des discussions ? « Tout est possible, mais soyons précis, a prévenu Régis Bergonzi. Il faudra écouler à notre rythme, et se concentrer, à l’avenir, sur des accords sectoriels, sur des domaines bien spécifiques comme le domaine pharmaceutique ou l’application du règlement général sur la protection des données (RGPD). Mais nous ne nous tournerons plus vers un accord global. Nous demandons une méthode fonctionnaliste, qui était chère à Jean Monnet [l’un des pères fondateurs de l’UE, né en 1888 et mort en 1979 — NDLR], sur des matières où chacun aurait des intérêts à conclure un accord. C’est par petits pas que nous avancerons. » Il reste maintenant à Saint Marin et Andorre à signer, ou non, leur propre accord d’association avec l’UE d’ici la fin de l’année 2023. En cas de signature, et c’est probable, il sera intéressant d’en observer les effets dans les années à venir. D’ici là, de nouveaux commissaires auront pris leurs fonctions au sein de la Commission européenne, avec chacun leur méthode de négociation.
