Monaco veut moderniser ses standards financiers, et mieux protéger les investisseurs, grâce à un projet de loi adopté mercredi 15 décembre 2021 au Conseil national. Mais le texte manque d’ambition selon quatre élus, qui regrettent l’absence de réglementation sur la finance numérique et les crypto actifs. Le gouvernement monégasque promet que ça ne saurait tarder. Mais l’heure tourne, estiment certains conseillers nationaux.
C’est l’affaire de deux mondes. À l’Assemblée, comme en dehors de ses murs, il y a ceux pour qui les crypto actifs — comme le BitCoin et les Jetons non fongibles (NFT) — sont une aubaine dont il faut se saisir. Et il y a ceux qui s’en détournent, voire qui s’en inquiètent. Mercredi 15 décembre 2021 au Conseil national, le débat portant sur l’encadrement des activités financières en a été l’illustration parfaite. De prime abord, tout allait bien, ou presque. L’élu Priorité Monaco (Primo !), José Badia, rapporteur du texte et président de la commission des relations extérieures, expliquait devant l’hémicycle que Monaco allait, grâce au nouveau projet de loi n° 1035 présenté, devenir un « membre ordinaire » de l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV), une organisation de taille dans l’univers de la finance, qui a le mérite d’être à la fois reconnue et respectée par les grandes puissances étatiques. Concrètement, cette organisation internationale, créée en 1983, regroupe les régulateurs des principales bourses dans le monde, comme l’European securities and market authority (ESMA) ou la Commission Européenne et ses membres affiliés, soit près de 220 membres au total. Obtenir le statut de « membre ordinaire » en son sein, c’est à la fois un gage de crédibilité et d’attractivité pour la place bancaire monégasque, et un gage de meilleure protection pour les investisseurs internationaux. Mais c’est aussi une nouvelle étape franchie dans la lutte contre le blanchiment de capitaux, un point essentiel pour comprendre la frilosité de la principauté vis-à-vis des crypto monnaies, et des crypto actifs dans son ensemble. Lors de la séance budgétaire précédente en effet, le délégué interministériel au numérique, Frédéric Genta, qualifiait les crypto monnaies d’actif « risqué ». Des mots qui en disent à la fois peu, et beaucoup. Le projet de loi sur l’encadrement des activités financières a donc volontairement mis de côté le volet numérique, préférant y consacrer un texte entièrement dédié au premier trimestre 2022. Le texte débattu mercredi 15 décembre prévoit donc plutôt une mise à jour de ce qui existait déjà.
« L’objectif poursuivi est de faciliter la coopération avec les régulateurs d’organisations financières, afin de protéger les investisseurs, de favoriser la transparence en matière d’activités financières, et de lutter contre les infractions boursières »
José Badia. Président de la commission des relations extérieures et élu Primo !
Mise à jour
Monaco fait déjà partie de l’OICV, comme « membre associé » depuis 2018, par l’intermédiaire de la Commission de contrôle des activités financières (CCAF), qui est le principal régulateur de la finance à Monaco, comme l’est en France l’Autorité des marchés financiers (AMF). Pour devenir « membre ordinaire », et monter en échelon, il fallait donc mettre à jour l’arsenal juridique déjà existant, prévu par la loi n° 1338 du 7 septembre 2007, car il commençait doucement à prendre la poussière et à devenir vieillot, comme l’a fait remarquer l’élu de la majorité Priorité Monaco (Primo !), Thomas Brezzo, lors de cette séance législative. Cet élu a d’ailleurs invité le gouvernement princier à « réétudier ces textes ces prochaines années pour se maintenir à jour. » En tout, 33 articles de la précédente loi ont été modifiés, afin de s’adapter aux standards de l’OICV, qui sont en réalité les standards internationaux actuels sur la planète finance, et 29 nouveaux articles ont été ajoutés. Ils prévoient une meilleure coopération entre les États et une meilleure lutte contre les pratiques frauduleuses. En d’autres termes, les acteurs financiers de la principauté seront désormais tous soumis aux mêmes restrictions légales. Le texte prévoit également un élément crucial : élargir les pouvoirs de la CCAF en matière de contrôles et d’enquêtes, y compris à l’international. Le point le plus important reste d’ailleurs la soumission des modifications d’un dossier d’agrément — actionnariat, délégation, programme d’activité — à l’autorisation préalable de la CCAF. De nouvelles mesures sont aussi destinées à mieux garantir son indépendance fonctionnelle. En cas de condamnations pénales, ses membres devront, par exemple, mettre fin à leurs fonctions. Autre point abordé par le projet de loi : l’aggravation de certaines sanctions pénales, et l’insertion d’une nouvelle section consacrée aux infractions d’abus de marché, parmi lesquelles figurent les délits d’initiés et les manipulations de marché. Enfin, tous les services et transactions devront être enregistrés, dans le respect des règles de protection des informations nominatives. « L’objectif poursuivi est de faciliter la coopération avec les régulateurs d’organisations financières, afin de protéger les investisseurs, de favoriser la transparence en matière d’activités financières et de lutter contre les infractions boursières », comme l’a rappelé José Badia à l’occasion de cette séance publique.
« Le gouvernement ne doit pas se contenter d’agiter l’épouvantail du blanchiment d’argent pour masquer son inaction »
Franck Julien. Président de la commission pour le développement du numérique et élu Primo !
Urgence
Dans l’ensemble, ce projet de loi a été accueilli à bras ouverts par les élus du Conseil national, puisque 17 d’entre eux ont voté en faveur de ce texte. José Badia y voit « un texte technique pour mieux lutter contre le crime financier », et, pour Balthazar Seydoux, président de la commission des finances et de l’économie nationale, il s’agit d’une « nécessité d’aujourd’hui et d’avenir, pour s’inscrire en harmonie avec les standards internationaux. » Du côté du gouvernement, le conseiller-ministre des finances et de l’économie, Jean Castellini, fait preuve du même enthousiasme : « Ce projet de loi n° 1035 revêt une grande importance pour la place et par là même pour Monaco ». Il permettra à la principauté, toujours selon le conseiller-ministre, de se placer « au niveau des meilleurs standards internationaux en matière de coopération internationale dans le domaine des marchés de valeurs mobilières. » Mais l’enthousiasme n’a pas été partagé par quatre élus de l’Assemblée. Parmi eux, Franck Julien, président de la commission pour le développement du numérique et élu Primo ! fait partie des plus déçus, et il n’a pas manqué de le faire savoir lors du débat devant l’hémicycle. Selon cet élu, qui a voté contre ce texte, il aurait été bien, voire urgent, d’intégrer au projet de loi un volet consacré à la finance numérique. L’occasion était même toute trouvée avec ce projet de loi n° 1035 : « Dans la quasi-totalité des pays, ce sont les organismes équivalents à la CCAF qui sont en charge de réguler, superviser, les activités relatives aux crypto actifs. Il me semblait donc opportun de saisir l’opportunité de ce projet de loi afin de compléter le cadre législatif monégasque en matière d’actifs numériques. » Car, à l’étranger, d’autres États légifèrent. La France, en 2019 avec la loi PACTE, a validé 23 entreprises comme prestataires de services sur les actifs numériques. Même chose pour la Suisse et le Luxembourg, mais aussi au-delà de l’Europe : « J’ai entendu récemment de la part de représentant du gouvernement qu’en matière de numérique, Monaco voulait devenir le Singapour de l’Europe. Voire même, pourquoi pas, le Dubaï du Moyen-Orient. Pensez-vous que Singapour et Dubaï se soient eux aussi dotés de lois et de réglementations pour devenir plus attractifs dans le domaine ? Bien sûr que oui. Et que l’on ne vienne surtout pas me dire que c’est une question de taille, car même le Liechtenstein, qui a une population, en nombre, très similaire à la principauté de Monaco, s’est doté de lois et de textes règlementaires que je qualifierais de très inspirants. » Pendant ce temps, la principauté semble ne pas être pressée de se saisir de la question. Selon Franck Julien, Monaco se contente même de « regarder passivement défiler l’histoire ».
« Les riches résidents ou les “family offices” basés à Monaco utilisent des plateformes d’échange ou de conservation de crypto actifs situées aux Bermudes, aux Bahamas, ou au Panama, dont on peut légitimement se poser la question de l’efficacité des mesures de connaissance des clients. Et, par conséquent, de lutte contre le blanchiment d’argent, du financement du terrorisme et de la corruption »
Franck Julien. Président de la commission pour le développement du numérique et élu Primo !
Pour une « vraie » place financière
Mais pourquoi légiférer en matière d’actifs numériques et, surtout, dans quel intérêt pour Monaco ? « Les riches résidents ou les “family offices” basés à Monaco utilisent des plateformes d’échange ou de conservation de crypto actifs situées aux Bermudes, aux Bahamas, ou au Panama, dont on peut légitimement se poser la question de l’efficacité des mesures de connaissance des clients. Et, par conséquent, de lutte contre le blanchiment d’argent, du financement du terrorisme et de la corruption. » Selon Franck Julien, Monaco aurait donc tout intérêt à favoriser l’utilisation de plateformes qui auraient reçu l’agrément de pays européens, en appliquant les plus hauts standards en matière de lutte contre la cybercriminalité financière. Voire, même, une plateforme basée à Monaco, qui appliquerait également ces mêmes standards, et qui permettrait aux résidents qui le souhaitent de ne plus laisser une partie de leurs actifs en dehors du territoire monégasque. Mais encore faut-il que ces résidents le souhaitent. L’autre intérêt serait de permettre à Monaco de devenir réellement une place financière, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui à proprement parler, du moins selon Franck Julien : « Mon collègue et ami José Badia l’a rappelé à plusieurs reprises dans son rapport : il n’y a pas de marché financier à Monaco. À Monaco, il n’existe pas de bourse où l’on peut échanger des actions, des titres, des obligations, des produits dérivés, etc. Or, à mon sens, l’existence d’un marché financier est une composante essentielle à la définition d’une place financière. Monaco n’est donc pas une place financière, mais une simple place bancaire. » Or, l’utilisation conjointe du cloud, sur lequel Monaco s’est particulièrement investi, et des crypto actifs pourrait faire émerger à Monaco de nouveaux marchés financiers, et même un micro marché financier, pourquoi pas. L’actualité va d’ailleurs dans ce sens : le mercredi 1er décembre 2021, Adena Friedman, présidente directrice générale du Nasdaq, a annoncé la migration prochaine d’une de ses places de marchés vers le cloud, en partenariat avec AWS Amazon Web Services, le même prestataire américain choisi par la principauté pour son cloud souverain. « Pour Monaco, deux alternatives. Soit nous subissons le changement et nous n’en tirerons que peu de profits, soit nous l’anticipons, et nous pourrons alors ouvrir un monde d’opportunités qui seront les relais de croissance du Monaco de demain. Mais encore faut-il, pour cela, disposer d’une stratégie. Et de stratégie, aujourd’hui, je n’en vois pas. »
« Manque d’ambition et d’inspiration »
Fabrice Notari, Franck Lobono et Pierre Van Klaveren, tous élus de la majorité Primo !, sont allés dans le même sens que Franck Julien : ce projet de loi aurait dû prévoir un volet spécial à la finance numérique et aux crypto actifs. Selon ce dernier, ce projet de loi manque donc à la fois « d’ambition et d’inspiration ». Pourtant, le conseiller-ministre des finances et de l’économie, Jean Castellini, a bien assuré lors de la séance qu’un projet de loi exclusivement consacré à ces questions serait chapeauté dès le début de l’année 2022 : « Ledit développement implique toutefois la mise en place d’une réglementation spécifique aux actifs numériques et aux activités qui pourraient y être associées. Dans ce contexte, je confirme l’engagement du gouvernement de procéder, au premier trimestre 2022, au dépôt d’un projet de loi portant création des prestataires de services sur actifs numériques, et instaurant un régime d’autorisation spécifique. » Cependant, la confiance ne semble toujours pas de mise du côté des élus contestataires, et de Franck Julien en particulier : « Qui ne respecte pas ses engagements une première fois, risque de ne pas le faire une seconde fois. Le gouvernement n’a déjà pas une première fois respecté les engagements et les délais qu’ils avaient annoncés concernant le dépôt d’un projet de loi relative aux prestataires de services d’actifs numériques. » Avant d’ajouter : « Le gouvernement ne doit pas se contenter d’agiter l’épouvantail du blanchiment d’argent pour masquer son inaction. » Même si, dès le mois de janvier 2022, la commission pour le développement du numérique, présidée par Franck Julien, commencera l’étude des amendements nécessaires concernant ce projet de loi. Affaire à suivre.
