vendredi 20 mai 2022
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« Certaines structures se marchent régulièrement sur les pieds »

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Alors que les négociations entre Monaco et l’Union européenne se poursuivent, le président de la commission pour les relations extérieures, Jean-Charles Allavena, dresse un bilan de son action entre 2013 et 2018.

Quelles sont les compétences du Conseil national en ce qui concerne les relations extérieures ?

Le Conseil national n’a aucune vraie compétence ou prérogative en matière de relations extérieures puisque, comme l’explique l’article 13 de la Constitution, « le Prince représente la Principauté dans ses rapports avec les puissances étrangères. » Du coup, la demande portée actuellement par deux groupes politiques, visant à exiger qu’un élu soit intégré à la délégation qui participe aux négocations avec l’Union européenne (UE), est une hérésie, en totale contradiction avec la Constitution et constitue une claire volonté de modifier nos équilibres institutionnels.

Quoi d’autre ?

Le Conseil national a créé des groupes d’amitié avec d’autres parlements, notamment la France, l’Italie et la Belgique. Dans le même esprit, les réunions annuelles de la Conférence des présidents de parlements des petits Etats d’Europe (CPPPEE), créée à Monaco en 2005. Ou celles avec nos amis d’Andorre et Saint-Marin, sur l’évolution des négociations avec l’UE, permettent des échanges réguliers sur des problématiques communes. Tout ceci constitue le domaine d’activité de la commission des relations extérieures, que j’ai présidée depuis 2013, avec le soutien de Nathalie Amoratti-Blanc, vice-présidente.

Comment a évolué le poids de votre commission sur les 20 dernières années ?

C’est une question difficile, car je n’ai de vécu du Conseil national que depuis 2013. La grosse évolution de charge de travail, plutôt que de poids, de cette commission date de 2003–2004, avec le début de la participation aux travaux de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE). D’abord parce que les réunions de l’APCE étaient beaucoup plus fréquentes que celles des autres organismes. Ensuite parce qu’il y a eu, dans cette période suivant notre adhésion, les procédures de suivi et de post-suivi de nos institutions, qui ont généré beaucoup d’échanges avec les rapporteurs de l’APCE et beaucoup de débats en commission. Sur les autres points, je ne crois pas que les choses aient beaucoup changé.

Quels sont les organismes étrangers auxquels votre commission prend part qui pèsent le plus, en termes de compétences ?

L’organisme auquel le Conseil national adhère et qui est le plus important d’entre eux est l’APCE. Pas en tant que tel, mais en tant qu’une des composantes du Conseil de l’Europe, avec le comité des ministres et la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH). L’APCE est l’une des structures créées dans l’après-guerre pour faciliter la paix en Europe et le dialogue.

Sur quoi se concentre l’action de l’APCE ?

Autour de deux axes. D’abord, le maintien du dialogue et les tentatives de rapprochement entre pays en conflit, parfois très anciens : Russie et Ukraine ont occupé la plupart des débats récents, mais des conflits dit « gelés », tellement ils durent, font l’objet d’efforts, comme celui du dialogue Grèce–Turquie sur la réunification de Chypre, ou Arménie–Azerbaidjan sur les territoires du Haut Karabakh, ou encore Russie–Géorgie sur les enclaves d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud.

Et ensuite ?

L’APCE travaille aussi sur la promotion des droits de l’homme, prise dans un sens très large, qui commence par le respect de la démocratie, des élections libres, du droit d’expression et d’opposition, mais qui déborde sur l’attribution de droits aux minorités, qu’elles soient politiques, sociales ou sexuelles. Nous avons notamment assisté à beaucoup de débats sur les droits des homosexuels, toujours bafoués dans de très nombreux pays.

En quoi Monaco est concerné ?

On peut rappeler que c’est suite à l’adhésion de Monaco au Conseil de l’Europe que notre loi électorale a été modifiée, garantissant la présence d’une minorité au Conseil national, ce qui n’était pas du tout systématique avant 2003.

Tous ces organismes sont vraiment efficaces ?

Tout ceci ronronne tranquillement, entre comité des ministres, auquel participe notre ambassadeur à Strasbourg, et assemblée parlementaire, sans grande efficacité à mon goût, accompagné par un certain nombre de structures sectorielles, grosses productrices de rapports, à la fois donneuses de leçons et de conseils, comme le Groupe d’Etats contre la corruption (Greco), le Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (Grevio) ou Moneyval, par exemple. On pourrait certainement faire mieux, plus efficace, pour moins cher, mais les élus des pays voisins trouvent leur bonheur dans ces grandes agences de voyage que sont les organismes internationaux !

Et la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) ?

Il faut souligner le rôle important joué par la CEDH, dont la charge de travail croît d’année en année et qui s’en acquitte avec efficacité et qualité. Il faut aussi saluer la contribution des deux juges monégasques que j’ai pu y cotoyer : Isabelle Berro–Amadeï, désormais ambassadeur de Monaco en Allemagne, et Stéphanie Vikström–Mourou, qui a pris le relais, donnent une image absolument remarquable de Monaco auprès de leurs confrères européens. Et démontrent à ceux qui en douteraient qu’on peut être Monégasque, avoir du talent, réussir à l’étranger et être très utile à son pays à travers cette réussite.

Vous avez aussi été vice-président de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) ?

Je n’ai pas été vice-président de l’APCE en mon nom personnel, mais parce que, dans le cadre du roulement en vigueur à l’APCE, Monaco devait assurer pendant deux ans une des 12 ou 15 vice-présidences : Jean-Charles Gardetto a donc été nommé à ce poste avant moi. Je lui ai succédé après notre élection en 2013, et jusqu’à fin 2014.

Quel bilan en dressez-vous ?

Je n’en tire pas de bilan particulier, car le rôle des vice-présidents est très marginal : présider de temps à autre une séance en assemblée plénière. Et faire partie du bureau qui, de temps en temps, permet d’influer un peu sur les décisions du comité des présidents (le président de l’APCE et les présidents des cinq groupes politiques), avant que ceux-ci ne passent par le filtre de la commission permanente (un délégué par pays) et, in fine, de l’assemblée.

Qu’avez-vous pu observer ?

On découvre ainsi que toutes les structures se ressemblent, sous une forme pyramidale, et que les décisions se prennent tout en haut. Et que, même dans ce temple de la démocratie que se voudrait l’APCE, il est rarissime que l’assemblée arrive à déjuger le comité des présidents.

Vous avez aussi assumé la vice-présidence de la commission de suivi du Conseil de l’Europe ?

Oui, pendant les deux dernières années. Le travail y est un peu plus concret et les échanges avec le président un peu plus fréquents. Mais, là encore, l’essentiel du travail est dans les mains du président et des rapporteurs pour les différents pays en procédure de suivi.

Quelle a été votre méthode de travail ?

En tant que président de la commission, j’ai essayé au cours de la première année de mandat d’aller partout, avec un ou deux autres élus à chaque fois, pour voir comment les choses fonctionnaient et voir quel rôle les élus monégasques pouvaient jouer.

Et après ?

Ensuite j’ai fait le choix de me consacrer à la présidence de la délégation auprès de l’APCE. Et j’ai demandé à quelques collègues de s’impliquer au niveau des autres organismes internationaux. C’est ce qu’ont surtout fait Alain Ficini et Nathalie Amoratti-Blanc, auprès de l’organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), de l’Union interparlemenaire (UIP) et de l’Assemblée parlementaire de la Méditerranée (APM).

Quelle a été votre logique de travail ?

Ce que j’ai essayé de faire et que j’ai demandé à mes collègues était simple : s’impliquer là où ils se sentaient utiles, ne pas hésiter à prendre des responsabilités, et surtout parler sans arrêt de Monaco. Ce n’est pas une boutade : je suis convaincu que nous sommes plus utiles au bar de l’Assemblée nationale, quand nous expliquons à des collègues ce qu’et notre pays, que dans la plupart des séances plénières où notre vote, sur des sujets qui nous concernent peu, n’a guère d’influence. Dans cet esprit, je crois que mes collègues à Strasbourg, Béatrice Fresko-Rolfo, Bernard Pasquier, Christian Barilaro, puis Eric Elena, ont fait un très bon travail. Tout comme Nathalie Amoratti-Blanc et Alain Ficini auprès des autres structures.

L’assemblée de l’union interparlementaire (UIP) ou l’assemblée parlementaire de la Méditerranée (APM) ont un poids très relatifs : ce n’est pas frustrant pour un élu ?

Vous auriez pu ajouter l’Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF) et l’Union pour la Méditerranée (UpM) sans problème. sans problème. Et quand vous écoutez certains, l’ONU elle-même ne servirait à rien. Mais là, les élus ne sont pas concernés ! Le rôle de ces structures est très relatif. On y aborde des sujets très voisins, sous des angles à peine différents. De plus, ces structures se marchent régulièrement sur les pieds.

Un exemple ?

L’APCE et l’OSCE font des observations d’élections dans les mêmes pays. Elles gagneraient donc à fusionner.

D’autres regrets ?

Face à la force des grands pays qui gouvernent le monde, face au fanatisme des groupes terrorristes qui menacent le monde, qui écoute aujourd’hui les résolutions de telle ou telle structure, qui n’ont aucune portée contraignante ? Alors oui, j’admets volontiers que le dialogue est important, que ce serait peut-être pire si tout ceci n’existait pas. Mais mon impression est qu’il y a beaucoup de temps, d’argent, et d’énergie dépensés pour très peu de résultats visibles.

C’est donc frustrant ?

Il n’y a donc pas de frustration véritable, dès lors que le contexte est connu. En revanche, il y a la satisfaction et l’enrichissement personnel de croiser des personnalités fortes de notre époque, le plaisir intellectuel de participer à des débats qui sont, le plus souvent, de haute tenue. Et, j’y reviens toujours, l’opportunité de parler de Monaco chaque fois que l’occasion nous est donnée.

Monaco et ses institutions sont assez connus à l’étranger ?

La réponse est clairement négative, malgré le fait que nous nous adressions dans la plupart des cas à des élus, qui devraient avoir une culture des institutions plus développée que la moyenne. Mais il est évident que beaucoup ignorent la réalité du pouvoir du Prince Albert II à Monaco, qu’ils imaginent comparable à celui de la Reine d’Angleterre. Ils ignorent que c’est le Prince qui nomme et révoque le gouvernement, et ils ne connaissent pas non plus le rôle du Conseil national (lire encadré par ailleurs).

En quoi a consisté l’essentiel de votre travail depuis votre prise de fonction à la tête de cette commission, en 2013 ?

Une grande partie de mon travail à la tête de la commission des relations extérieures a tourné autour de ces participations aux réunions des organismes internationaux, au rôle que les élus monégasques devaient y jouer et à l’image qu’ils devaient donner de Monaco. Mais, ma priorité absolue a été d’essayer de trouver une solution à l’enlisement du processus de post-suivi de l’APCE.

Pourquoi ce processus était-il bloqué ?

Dans le cadre de son adhésion à l’APCE, Monaco a pris un certain nombre d’engagements, visant à se rapprocher des standards institutionnels, sociaux, sociétaux, prônés par le Conseil de l’Europe. Celui-ci a donc ouvert ce qui s’appelle une procédure de suivi pour vérifier comment Monaco respectait ses engagements. Et, de fait, il y avait matière à ne pas être totalement convaincu. Fin 2012, face à une situation bloquée, la commission de suivi décide de consulter la commission de Venise, pour avis sur notre Constitution et sur le fonctionnement des institutions.

Qu’est-ce que la commission de Venise ?

La commission de Venise n’est pas un tribunal, mais un collège de juristes de très haut niveau qui sont consultés pour clarifier des situations. Néanmoins, ce n’est pas très agréable d’y être cité, aux côtés de pays où les usages démocratiques sont très lointains !

La commission de Venise est devenu l’un des sujets de la campagne pour l’élection nationale de février 2013 ?

Oui, parce qu’elle montre un échec de la délégation monégasque à Strasbourg, qui n’a pas su l’empêcher. Mais surtout, parce que cette délégation a mis plus d’un mois pour informer les Monégasques de la mauvaise nouvelle. Ce qui n’est pas vraiment correct lorsqu’on est des élus des Monégasques. Contrairement à ce que certains ont pu garder en tête, à travers des raccourcis sélectifs, la campagne de 2013 n’a pas été une confrontation entre pro et anti Conseil de l’Europe, mais une confrontation sur le devoir de vérité des élus.

Et après les élections de 2013, que s’est-il passé ?

Nous nous sommes retrouvés à l’issue des élections avec une situation relationnelle bloquée avec l’APCE et surtout avec le rapporteur de l’époque, Anne Brasseur, aux approches très dogmatiques et rigides. Je me souviens que, lorsqu’on faisait remarquer à Anne Brasseur que ce qu’elle réclamait à Monaco n’était pas accepté ou appliqué par son pays, le Luxembourg, sa réponse était : « C’est vrai oui, mais nous, nous n’avons pas promis de les appliquer, contrairement à vous ». Un dialogue de sourds, compliqué par un rapport assez dur de la commission de Venise qui a peu goûté, selon le témoignage de plusieurs observateurs, l’intervention très agressive de l’ancien président du Conseil national, sur le thème : « Occupez-vous de vos affaires, on fait ce qu’on veut chez nous ! ».

Ce n’est pas le cas ?

Non, lorsqu’on adhère à l’APCE, on s’engage à évoluer dans une certaine direction. Et n’est pas Vladimir Poutine qui veut pour répondre ça à l’APCE…

Comment a été gérée la sortie de crise ?

Un travail régulier de dialogue avec les membres de la Commission de suivi, dont j’ai fait tout de suite partie, tout comme Bernard Pasquier, des positions claires et fermes, comme le constat de la situation bloquée et la demande de changement de rapporteur, feront évoluer les choses. Anne Brasseur ayant été élue début 2014 à la présidence de l’APCE, une tâche qu’elle accomplira d’une manière remarquable d’ailleurs, un nouveau rapporteur est désigné.

De qui s’agit-il ?

C’est l’Espagnol Jordi Xucla. Il proposera une approche beaucoup moins dogmatique, plus pragmatique, mettant de côté les questions insolubles et se focalisant sur les autres. En rétablissant la confiance avec le Prince et avec le ministre d’Etat de l’époque, Michel Roger, en utilisant les élus comme des relais, localement et à la commission de suivi, Jordi Xucla obtiendra des feux verts sur plusieurs points qui étaient bloqués. En mars 2015, il obtient l’accord de la commission de suivi pour mettre fin à la procédure suivie, puis, en avril, un vote unanime de l’assemblée. Un vote unanime à une voix près, l’élu ayant voté contre a reconnu ensuite qu’il s’est trompé de bouton lors du vote électronique.

Tout a donc basculé en deux ans ?

Oui, et quel changement en deux ans, sur le fond et sur la forme. Concernant ceux qui se plaisent à agiter des chiffons rouges dans le cadre de l’actuelle négociation avec l’UE : certes il faut comparer ce qui est comparable, l’APCE n’est pas l’UE. Mais Monaco a su obtenir, en deux ans, le résultat souhaité, sans céder un pouce sur les deux points que l’APCE exigeait au début de la négociation, à savoir la ratification de la charte sociale européenne et de ses annexes les protocoles I et XII. Quand on veut, on peut !

Quels sujets concrets pour les Monégasques se jouent à travers votre commission, et donc, au niveau européen ?

La commission des relations extérieures est différente des autres, dans la mesure où elle ne travaille aucun texte d’application directe. Son travail est de voter, ou non, des lois autorisant des ratifications d’accords ou de conventions internationaux qui, eux, pourront déboucher sur des textes de loi monégasques.

Quels sont vos plus grands regrets ?

J’en citerai deux, de natures très diverses. Le premier est de ne pas avoir fait tout le travail qu’on imaginait, au niveau des groupes d’amitié inter-parlementaires. Le groupe France-Monaco a été réactivé, avec un gros soutien côté français de Jean-Claude Guibal à l’Assemblée nationale et de Christophe-André Frassa au Sénat. Le lien avec le parlement belge a aussi été rétabli, et une visite a été faite en Italie, sans véritable suite. En revanche, nous n’avons pas eu le temps de travailler suffisamment pour aboutir avec la Russie, Israël ou les Etats-Unis, par exemple. C’est dommage, car je suis convaincu que ces échanges sont utiles pour Monaco.

Et le deuxième regret ?

A titre plus personnel, je regrette que la commission de suivi ne m’ait pas désigné, en 2015, puis en 2016, pour être son représentant auprès de la commission de Venise : d’abord pour l’intérêt de la mission elle-même, puis pour le symbole que c’eût été d’y siéger en tant que Monégasque, après les évènements du début de mandat que j’ai évoqué. Mais des professionnels de la politique et des coulisses du pouvoir strasbourgeois ont été plus efficaces que moi pour se faire nommer…

Vous avez aussi quelques motifs de satisfaction ?

Oui, heureusement ! Le plus important, c’est d’avoir réussi notre sortie de la procédure de suivi de l’APCE. Localement, je suis heureux d’avoir convaincu le gouvernement d’une application beaucoup plus systématique et transparente de l’article 14 de la Constitution. Lorsque nous sommes arrivés, le « grand jeu » du ministre d’Etat était d’écrire au Conseil national des courriers très alambiqués, dans lesquels il expliquait pourquoi il ne jugeait pas utile d’appliquer l’article 14 pour autoriser la ratification de telle ou telle convention.

Et aujourd’hui ?

La situation est désormais beaucoup plus claire. Le gouvernement dépose un projet de loi lorsqu’il y a matière. Et il explique clairement pourquoi il ne le fait pas lorsqu’il n’y a pas matière. Ensuite, le conseiller-ministre pour les relations extérieures et la coopération vient faire le point une fois par an devant la commission des relations extérieures. C’est un processus que je trouve beaucoup plus respectueux des élus et du rôle du Conseil national.

Quoi d’autre ?

Je suis heureux aussi que, compte tenu de son rôle un peu différent des autres commissions, les relations extérieures du Conseil national soit un vrai lieu de débats, où les élus s’expriment sur des sujets un peu plus globaux que ceux des autres commissions, en prenant le temps de l’échange. C’est important. Il faut que cet état d’esprit demeure.

Comment jugez-vous la qualité des échanges avec le gouvernement ?

J’ai évoqué l’article 14, je pourrais citer aussi les réunions quasi-mensuelles que nous avons avec le conseiller-ministre pour les relations extérieures et la coopération sur l’évolution des négociations avec l’UE. La qualité des échanges avec le gouvernement est bonne et tout se passe dans un climat de transparence et de confiance. Je crois que les élus ont compris que leur rôle n’était pas de prendre à l’étranger des positions atypiques, qui iraient à l’encontre de la diplomatie du Prince, et, à l’inverse, le gouvernement informe correctement les élus sur les sujets en cours. A titre personnel, en tant que président de cette commission, j’ai eu, avec José Badia, puis avec Gilles Tonelli, des relations très courtoises et très chaleureuses. C’est ainsi que notre modèle doit fonctionner.

 

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Monaco Hebdo