Officiellement adopté le 19 juin 2023, le traité de protection de la haute mer vise à combler un vide juridique dans les zones marines situées au-delà des juridictions nationales. Que prévoit-il concrètement ? Pourquoi cet accord est historique ? Quelles en sont les limites ? Pourquoi a-t-il fallu 15 ans de négociations ? Pour le savoir, Monaco Hebdo donne la parole à Florence Galletti, chargée de recherche en droit public en France, et à Francis Marsac, océanographe biologiste, directeur de recherche à l’Institut français de recherche pour le développement (IRD).
La haute mer, qu’est-ce que c’est ?
Florence Galletti : La haute mer, c’est ce qui reste une fois que les États ont dessiné leurs zones maritimes, nationales, appropriées. Dans les temps anciens, la haute mer était un espace beaucoup plus grand qu’il ne l’est aujourd’hui. Aujourd’hui, même s’il reste grand, il est plutôt perçu comme le reliquat de ce que les États n’ont pas réussi à prendre. Ensuite, quand on parle de haute mer, on parle simplement d’un volume d’eau, et pas de surface géologique sous-marine.
Quel espace occupe-t-elle dans l’océan ?
F.G. : La haute mer représente à peu près les deux tiers des surfaces des océans. C’est important, mais c’est beaucoup moins que dans les siècles précédents, où les bandes côtières appropriées par les États étaient très petites. Aujourd’hui, elles sont très grandes. Ça peut aller jusqu’à 200 milles nautiques, soit 370 kilomètres linéaires.
La haute mer est souvent comparée à un « Far West » : cette appellation est-elle justifiée ?
F.G. : Je n’adhère pas du tout à ce terme de « Far West », parce qu’il y a toujours des libertés sur la haute mer, mais ça n’en fait pas pour autant une zone où tout était permis. C’est une zone où des libertés étaient consacrées mais il y avait, et elles sont toujours là, des enclaves de gouvernance très importantes. Par exemple, les zones de compétence des organisations de gestion des pêches représentent des surfaces importantes sur la mer. Il y a des règles qui s’appliquent pour les volumes d’eau. Et pour ce qui est des fonds marins, l’autorité des fonds marins exerce aussi quelque part une fonction, un mandat et une gouvernance. Le « Far West » a peut-être pu exister dans les siècles précédents, mais déjà au XXème siècle, il n’existait plus. Que les régulations ne fonctionnent pas très bien, c’est une chose. Mais dire qu’il n’y en a pas, ce n’est pas tout à fait exact.
« Je n’adhère pas du tout à ce terme de “Far West”, parce qu’il y a toujours des libertés sur la haute mer, mais ça n’en fait pas pour autant une zone où tout était permis. C’est une zone où des libertés étaient consacrées mais il y avait, et elles sont toujours là, des enclaves de gouvernance très importantes »
Florence Galletti. Chargée de recherche en droit public
Les règles existaient, mais elles n’étaient pas forcément respectées ?
F.G. : Les règles mises en place par les États, avec, par exemple, les organismes de gestion des pêches, pouvaient être difficilement contrôlées et les activités difficilement surveillées. Il s’agit donc plus d’un problème de contrôle et de non-conformité des acteurs qu’un manque de règles en tant que tel.
Peut-on parler d’accord « historique » ?
F.G. : A priori, chaque traité est une victoire et s’inscrit donc dans l’histoire du droit international. Celui-ci comporte quand même une petite révolution, raison pour laquelle nous pouvons dire qu’il est « historique » ou « révolutionnaire ». Car il permet, pour la première fois, d’établir un certain nombre de règles nouvelles qu’on pensait totalement impossibles avant. Comme le fait de créer des aires marines protégées sous format international en haute mer, alors qu’on avait toujours enseigné que le droit de la mer ne le permettait pas. De ce point de vue, il s’agit d’une véritable révolution et quelque part on a un peu renversé la table. Pour le reste, ce traité est le prolongement logique et naturel de dispositions qui existaient déjà dans la convention des Nations unies sur le droit de la mer.
Ce traité répond-il au défi environnemental ?
F.G. : Ce traité va permettre de contrôler davantage d’activités et d’augmenter la part de responsabilité des États, notamment dans les pollutions ou les dégradations qu’ils pourraient exporter depuis leurs eaux nationales vers les zones internationales. De ce point de vue, il y a un vrai progrès. Pour autant, ce traité ne peut pas, en lui-même, régler tous les problèmes liés à la surveillance écologique de la mer, à la compréhension des mécanismes fonctionnels de l’océan… Il ne peut pas lutter, à lui seul, contre le changement climatique. En revanche, il peut prévenir certaines dégradations, qui auraient pu être autorisées ou négligées par des États, qui ont ou qui laissent produire des activités industrielles ou productivistes sur la mer.
Quels sont les engagements prévus dans ce traité ?
F.G. : Le traité, en lui-même, ne porte pas d’engagements. En revanche, il renforce les obligations des États qui ne sont plus cantonnées à l’intérieur de leurs propres eaux. Ils ont désormais l’obligation de se projeter sur ce qu’ils exportent vers l’extérieur et aussi d’être attentifs à ce qu’ils reçoivent de l’extérieur. Par exemple, s’ils reçoivent des pollutions qui viennent de l’extérieur, ils ont la possibilité de les signaler, de s’en plaindre… Bref, d’essayer d’y trouver un remède. Cela les oblige donc à se préoccuper d’un certain nombre de choses, de ce qu’ils font mais aussi de ce qu’ils reçoivent. Le désintérêt pour des zones qui étaient perçues comme trop éloignées des côtes, est en train de changer et on le doit à ce traité. Maintenant, les États vont-ils s’en saisir ? C’est une inconnue.
« Ce traité va permettre de contrôler davantage d’activités et d’augmenter la part de responsabilité des États, notamment dans les pollutions ou les dégradations qu’ils pourraient exporter depuis leurs eaux nationales vers les zones internationales. De ce point de vue, il y a un vrai progrès »
Florence Galletti. Chargée de recherche en droit public
Quelles sont les limites de ce traité ?
Francis Marsac : Il ne faut pas ignorer tous les nouveaux problèmes que cela va entraîner. À commencer par le coût que vont induire les nouvelles dispositions de ce traité. Par exemple, tout le monde a la possibilité d’ouvrir des réserves marines géantes, mais comment allons-nous les surveiller ? Ce sont des espaces immenses. La meilleure surveillance consiste à y associer des survols aériens, des patrouilles maritimes, mais tout cela a un coût phénoménal. De plus, quand nous allons définir ces espaces, nous n’allons pas le faire en un claquement de doigt en prenant une carte et en traçant des carrés. Il faut que cela s’appuie sur des connaissances scientifiques. Si on fait une fermeture, il faut que ça réponde à des objectifs quantifiables. Il faut donc mettre en place un “monitoring” [une surveillance — NDLR] scientifique. Ce traité est une bonne chose, mais il ne faut pas imaginer que nous avons maintenant un boulevard devant nous. Nous avons quand même beaucoup de soucis, notamment de soutien financier. Il y a donc une question d’entente de partage de ces coûts. C’est encore un autre round de négociations qui va devoir s’ouvrir à ce sujet, et qui n’est pas anodin.
Pourquoi la haute mer représente-t-elle un si grand enjeu ?
F.G. : Les intérêts économiques qui sont contenus dans la colonne d’eau et les espaces de fonds océaniques, existaient déjà avant le traité. Le traité, en lui-même, ne porte pas d’enjeux économiques de ce type. En revanche, il comporte des mécanismes de fonds financiers pour assister les pays émergents et les pays qui ont des besoins particuliers, dans un certain nombre de nouveautés. En particulier dans l’accès à de nouvelles technologies marines, dans des capacités de surveillance, dans la récupération d’un certain nombre de pourcentage qui serait lié par exemple à des découvertes portant sur des ressources génétiques qui ont été collectées sur ces zones internationales.
Quoi d’autre ?
F.G. : Ce traité met aussi une énorme charge sur les organismes scientifiques, notamment des États. Pour réaliser toute action en haute mer, il faudra des équipes scientifiques très compétentes et en nombre suffisant. Ne serait-ce que, par exemple, pour documenter les zonages, les plans de gestion, les mesures à mettre en place autour d’une aire marine protégée… Cela va donc poser des questions de mobilisation des chercheurs nationaux. Y en aura-t-il assez ? Quelles seront les politiques nationales de soutien aux sciences océaniques car on va avoir besoin d’eux pour réaliser les activités, pour les documenter, pour partager les données et les déposer sur le mécanisme de centre d’échanges ? On crée quand même une énorme structure administrative et scientifique, et il va falloir la fournir en moyens humains. Et donc financiers.
« Il ne faut pas ignorer tous les nouveaux problèmes que cela va entraîner. À commencer par le coût que vont induire les nouvelles dispositions de ce traité. Par exemple, tout le monde a la possibilité d’ouvrir des réserves marines géantes, mais comment allons-nous les surveiller ? Ce sont des espaces immenses »
Francis Marsac. Océanographe biologiste, directeur de recherche à l’Institut de recherche pour le développement (IRD)
Par exemple ?
F.G. : Il existe pas moins de 22 critères possibles pour argumenter, ou justifier, qu’un ou plusieurs pays demandent la création d’une aire marine protégée. Ces critères pourraient faire en soi l’objet de plusieurs thèses scientifiques. Finalement, ce traité fait peser sur les scientifiques du monde entier une charge dont nous n’avons pas forcément mesuré l’amplitude. Il s’agit surtout d’un traité de délégations nationales, de juristes. Beaucoup de délégations scientifiques ont participé mais ce n’est pas forcément un traité qui aurait été rédigé par des équipes scientifiques. Il faudra donc à l’avenir apprendre à ces communautés à travailler ensemble.
F.M. : Dans l’équipe française, nous avons été consultés à quelques occasions. Nous avons participé à des réunions, nous avons émis des réserves, nous n’étions pas opposés mais nous nous sommes dit qu’il allait être difficile pour nous d’organiser des campagnes océanographiques en haute mer. Beaucoup plus en tout cas que ça ne l’est maintenant. Mais je n’ai pas l’impression que nous ayons été beaucoup entendus. Nous sommes satisfaits de là où nous sommes arrivés. Les États vont se reporter sur leurs organismes scientifiques, et vont nous dire « débrouillez-vous ! » sans avoir des moyens constants.
Vous êtes donc sceptiques quant à la mise en œuvre de ce traité ?
F.G. : Sceptique, non. Nous sommes enthousiastes. Le rythme va se trouver en marchant, mais nous sommes attentifs au fait que c’est une chance incroyable de développement pour les sciences océaniques, mais que beaucoup d’États du monde n’auront pas forcément les moyens de mobiliser très rapidement une force scientifique suffisante pour répondre à toutes les demandes qui vont être posées. Il faut donc l’organiser dès maintenant en matière de formation, d’aide à la formation scientifique…
Certaines associations dénoncent le manque de décisions concernant l’extraction minière : qu’est-il prévu à ce sujet ?
F.G. : Le traité comporte un principe qui fait l’objet de nombreuses discussions et de négociations qui est le “not undermine”. Cela veut dire que les nouvelles dispositions du traité ne doivent pas porter atteinte aux compétences et aux mandats qui sont déjà exercés par des institutions en place. Or, il existe depuis la convention des Nations unies sur le droit de la mer, une institution internationale dédiée qui s’appelle l’autorité internationale pour les fonds marins. Elle a pour mandat de surveiller et d’autoriser les demandes de travaux miniers qui seraient déposées devant elle par des opérateurs miniers pour exploiter les ressources minérales dans les grands fonds internationaux. Le traité ne va pas remettre en cause le mandat et la compétence de cette autorité internationale. Il va donc falloir qu’il y ait des relations très étroites qui se créent entre toutes les organisations existantes et les ambitions du nouveau traité.
Faut-il interdire cette activité pour préserver la vie dans les grands fonds marins ?
F.G. : Le débat est en cours au sein même de l’autorité internationale des fonds marins. Certains membres pensent que les risques liés aux activités minières sont trop importants et donc qu’il faut stopper cette éventualité. Pour le moment, l’activité minière en elle-même n’a pas vraiment commencé, ce sont plutôt des autorisations d’exploration qui ont été données. Mais l’exploration concrète doit normalement suivre l’autorisation. Certains pensent donc qu’il faut mettre un moratoire et ne pas la commencer. D’autres, au contraire, estiment qu’il faut la commencer et l’accompagner. Sinon des entreprises l’entreprendront sans y être autorisées. Deux façons d’aborder un problème s’opposent donc et pour le moment, ce n’est pas tranché.
On dit que la haute mer est au cœur des solutions contre le réchauffement climatique : est-ce le cas ?
F.M. : Le changement climatique n’est pas né dans la mer, mais de nos activités anthropiques sur terre. La mer n’est qu’un réservoir, un entrepôt de cet excès de chaleur et de gaz carbonique généré par nos activités. Nous savons que la grande majorité de l’excès de gaz carbonique est absorbée par la mer et le phytoplancton. Mais il ne faut pas oublier la suite de l’histoire. Car cette récupération rend aussi les eaux plus acides, ce qui n’est pas une bonne nouvelle. L’océan mondial, je ne le vois donc pas comme une solution. C’est plutôt la régulation des activités anthropiques sur terre qu’il faut modérer.
« On entend souvent qu’il y a un manque de volonté politique, c’est un peu vrai. Les politiques s’en défendent, mais parfois il faut être prêt à remettre en cause sa réélection en entreprenant quelque chose de vraiment courageux. C’est ce qui manque »
Francis Marsac. Océanographe biologiste, directeur de recherche à l’Institut de recherche pour le développement (IRD)
Comment s’assurer que les engagements pris vont être respectés ?
F.M. : Les premières alertes sur le climat remontent à Rio 1992. Le rythme s’est ensuite accéléré au cours des dernières années avec des grands rendez-vous mondiaux. Nous pouvons tout de même être inquiets sur les volontés politiques, en tout cas sur la capacité des États à mettre en œuvre des mesures qu’ils ont eux-mêmes signées. C’est flagrant sur la COP 21 en 2015. Certains pays ont même régressé par rapport aux cycles qu’ils s’étaient fixés. Dès lors qu’une mesure devient contraignante, qu’il faut faire des choix de société et remettre en question profondément des pratiques, ça bloque. Ce sont les hommes politiques qui signent et qui normalement doivent retranscrire ces résolutions dans la vie quotidienne auprès de leurs citoyens, mais cela a un coût politique. Du coup, on repousse les choses. On entend souvent qu’il y a un manque de volonté politique, c’est un peu vrai. Les politiques s’en défendent, mais parfois il faut être prêt à remettre en cause sa réélection en entreprenant quelque chose de vraiment courageux. C’est ce qui manque.
Les alertes du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) se multiplient et malgré cela, les choses semblent évoluer très lentement : les scientifiques sont-ils aujourd’hui suffisamment entendus ?
F.M. : J’ai beaucoup travaillé sur le dialogue science-décisions publiques et j’ai pu constater l’évolution. Nous, scientifiques, sommes beaucoup mieux entendus aujourd’hui qu’on ne l’était il y a 20 ou 30 ans. Justement parce que nous avons anticipé et alerté sur des phénomènes qui sont en train de se produire. L’écoute, nous l’avons. Mais encore une fois, c’est la mise en œuvre de mesures courageuses qui coûtent cher socialement, qui ne se fait pas. C’est la raison pour laquelle nous déplaçons sans cesse les curseurs. C’est au niveau supérieur que ça ne suit pas.
Pourquoi les négociations autour de ce traité ont été aussi longues ?
F.G. : L’intention de départ était de modifier très profondément des acquis du droit international de la mer du XXème siècle. Et donc de revenir sur un certain nombre de choses, de dogmes de liberté de la haute mer… Comme dans toute entreprise un peu révolutionnaire, il y avait cette intention et il fallait en discuter. Il fallait tout d’abord trouver à l’intérieur d’un comité de réflexion informel des possibilités d’avancer vers un tel texte. Ensuite, je pense que ce qui a été long, c’était de se demander si ce texte devait être indépendant du système des Nations unies et de la convention pour le droit de la mer, ou est-ce qu’il devait être compris comme un instrument nouveau d’application de celle-ci. Ce sont là aussi deux options et pensées juridiques. Finalement, il est plutôt dans la veine de l’instrument d’application après d’autres qui sont déjà intervenus, comme la création de l’autorité internationale des fonds marins. Il y avait donc différentes options, et il fallait choisir la meilleure, celle qui avait le plus de chance d’aboutir.
Il fallait aussi que toutes les délégations s’accordent ?
F.G. : Il a fallu effectivement que les délégations discutent et s’accordent à la fois sur des termes donc des dispositions, un nombre d’articles et des sujets. Et derrière ces sujets, il y avait, et il y a toujours, de fortes oppositions dans le rapport que l’on peut avoir au vivant et à la diversité biologique marine. Devait-elle faire partie, ou pas, du patrimoine commun de l’humanité comme les ressources minérales ? Une partie des délégations s’est opposée à l’autre sur des options juridiques. Et dans un traité comme celui-ci, très marqué par la volonté du consensus, il fallait essayer de rapprocher ces points de vue sur les points qui pouvaient unir plutôt que d’exclure sur les points clivants. Et cela prend énormément de temps, puisque chacun a dû renoncer à une partie de ses souhaits de départ pour arriver au texte. Ou alors, il fallait renoncer au texte. Le choix a été de continuer cette entreprise. C’est donc le temps du consensus et de la négociation qui a pesé ces dernières années. Notamment sur l’étape d’août 2022 qui n’a pu être conclusive, mais qui a été reportée de quelques mois, jusqu’à obtenir sa conclusion en 2023.
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