Le Groupe d’action financière (Gafi) a officiellement déclaré, le 28 juin 2024, le placement de Monaco sur sa liste de pays à « surveillance renforcée ». Six axes d’amélioration ont été énoncés, certains se rejoignant, d’autres pouvant être ajoutés. Mais ils ne dépassent pas la barre des dix, ce qui paraît encourageant aux yeux des autorités monégasques, qui espèrent une sortie de cette liste pour 2026.
La sentence — car c’en est une — est tombée en fin de matinée vendredi 28 juin 2024 depuis Singapour : Monaco passe sur la liste grise des pays à surveillance renforcée du Groupe d’action financière (Gafi), et rejoindra très probablement celle de l’Union européenne (UE) prochainement [à ce sujet, lire notre article Blanchiment d’argent : Monaco placé sur la liste grise du Gafi — NDLR]. Cette institution internationale, présidée par le Singapourien T. Raja Kumar, tenait sa très attendue sixième réunion plénière du 26 au 28 juin 2024, au centre de conférence Marina Bay Sands, un haut lieu du luxe. Un lieu qui dénote presque avec l’objet de cette réunion : des délégués représentant plus de 200 membres du réseau mondial et des organisations ayant le statut d’observateur, dont le Fonds monétaire international (FMI), les Nations unies, la Banque mondiale, Interpol, le groupe Egmont et plusieurs cellules de renseignement financier, étaient de la partie.
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Objectif : décider, entre autres, d’ajouter Monaco, avec le Venezuela, pays diamétralement opposé à la principauté, à sa liste grise de « surveillance renforcée ». Est-ce vraiment une surprise ? En 2022, l’organe monégasque de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et la corruption a été évalué par Moneyval, le comité d’experts du Conseil de l’Europe, spécialisé dans l’évaluation des mesures de prévention du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme. Les résultats de cette évaluation, transmis au Gafi, avaient abouti à des recommandations précises et essentielles, qui visaient à renforcer l’engagement de Monaco dans la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, dans un temps record.
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Selon ce comité, Monaco n’est pas un pays comme les autres. La principauté serait en effet plus vulnérable que d’autres États face au risque de blanchiment de capitaux, provenant principalement de l’étranger. Notamment en raison de ses activités financières orientées à l’international, et de son offre diversifiée de produits et de services financiers, y compris dans la gestion de fortune
Monaco plus vulnérable que d’autres États
Selon ce comité, Monaco n’est pas un pays comme les autres. La principauté serait en effet plus vulnérable que d’autres États face au risque de blanchiment de capitaux, provenant principalement de l’étranger. Notamment en raison de ses activités financières orientées à l’international, et de son offre diversifiée de produits et de services financiers, y compris dans la gestion de fortune. Même chose pour les secteurs de l’immobilier et du commerce de biens à forte valeur, dont les produits de luxe, qui occupent une place importante dans l’économie monégasque. Compte tenu de ces éléments, ce comité a relevé que l’escroquerie — incluant la fraude, l’abus de confiance, les faux et usages de faux et le détournement de fonds — était la principale infraction sous-jacente au blanchiment d’argent, devant la corruption et le trafic d’influence. Pour ce qui est du financement du terrorisme, c’est une autre histoire. Monaco, réputé pour sa sécurité, n’est pas vraiment exposé à un risque de terrorisme significatif selon le Conseil de l’Europe, sans non plus l’exclure, étant donné le contexte international.
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En revanche, Monaco étant un centre financier, il est possible que des fonds soient levés à l’étranger, pour financer des attentats en exploitant le système financier monégasque et ses spécificités. Pour toutes ces raison, six points ont été relevés par les membres du Gafi, sur lesquels Monaco doit réaliser des progrès, notamment en ce qui concerne le blanchiment d’argent et de fraude fiscale commis à l’étranger, la saisie des avoirs criminels à l’étranger, le niveau des ressources attribuées aux magistrats, l’application de sanctions efficaces et dissuasives, et l’accroissement de la saisie des biens soupçonnés de provenir d’activités criminelles. Certains points se rejoignent, et d’autres auraient pu être ajoutés. Mais le fait qu’ils ne dépassent pas la barre des dix est plutôt encourageant aux yeux des autorités monégasques, qui espèrent une sortie de cette liste à horizon 2026. Dans sa déclaration officielle du 28 juin 2024, le Gafi a d’ailleurs reconnu que des « progrès significatifs » ont déjà été réalisés sur certains aspects de la lutte contre le terrorisme. Selon Pierre-André Chiappori, conseiller-ministre des finances et de l’économie, « 80 % du travail est fait ». Reste désormais à le prouver.
Monaco étant un centre financier, il est possible que des fonds soient levés à l’étranger, pour financer des attentats en exploitant le système financier monégasque et ses spécificités. Pour toutes ces raison, six points ont été relevés par les membres du Gafi, sur lesquels Monaco doit réaliser des progrès
Blanchiment d’argent et fraude à l’impôt
Selon le Gafi, Monaco doit renforcer la « compréhension » des risques liés au blanchiment d’argent et à la fraude à l’impôt sur le revenu commis à l’étranger. Dans sa dernière étude, le Gafi expliquait en effet que les autorités monégasques basaient principalement leur compréhension des risques de blanchiment de capitaux sur l’escroquerie, la corruption et la fraude fiscale à la TVA, ainsi que sur l’impôt sur les bénéfices. Ces éléments étant considérés par les autorités comme les principales infractions sous-jacentes au blanchiment. Mais, selon le Gafi, certains risques n’ont pas été suffisamment explorés, en matière de blanchiment. Les institutions financières ont bien connaissance des principaux risques de blanchiment de capitaux à Monaco, mais peu d’entre elles auraient été capables d’expliquer plus spécifiquement ceux liés aux caractéristiques de leurs portefeuilles clients ou de leur profil d’activité. L’ensemble de ces institutions aurait en effet mis en place des mesures d’identification et de vérification de l’identité lors de l’entrée en relation, et exercerait ensuite une vigilance constante sur la relation d’affaires tout au long de cette dernière. Mais des lacunes réglementaires auraient créé des vulnérabilités, a estimé le Gafi, affectant l’ensemble des secteurs financiers et non-financiers. En ce qui concerne le financement du terrorisme, la compréhension des risques était « à améliorer » selon le Gafi. Toutefois, même si plan d’action consécutif a été élaboré en fonction des risques identifiés, et que certaines mesures ont bien été prises, « les autorités semblent coopérer de manière efficace au niveau opérationnel ». Mais il faut désormais publier des résultats, pour prouver l’efficacité de ces mesures.
Le Gafi a reconnu que des « progrès significatifs » ont déjà été réalisés sur certains aspects de la lutte contre le terrorisme. Selon Pierre-André Chiappori, conseiller-ministre des finances et de l’économie, « 80 % du travail est fait ». Reste désormais à le prouver
Saisie d’avoirs criminels à l’étranger
Monaco doit démontrer une augmentation soutenue des demandes sortantes pour identifier et demander la saisie d’avoirs criminels à l’étranger. Selon le Gafi, ces dernières années, Monaco a entrepris des efforts pour améliorer l’efficacité dans le domaine du recouvrement des avoirs, qui ont conduit à une augmentation de l’application de mesures provisoires. Mais le nombre de mesures de confiscation ordonnées reste très faible, d’après le Gafi, et ces mesures ne viseraient pas les biens de valeur correspondante ou les biens détenus par un tiers. Les résultats en matière de confiscation ne sont pas cohérents, toujours selon le Gafi, et cela par rapport au profil de risque de blanchiment de capitaux de Monaco. L’un des principaux objectifs du Gafi consiste en effet à priver les criminels de leurs avoirs illicites. Pour cela, il travaille en partenariat avec Interpol et avec les autorités nationales pour faire en sorte que le recouvrement des avoirs soit un pilier essentiel de l’approche adoptée par les pays pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme : « Il est vital pour les autorités nationales de développer des systèmes efficaces pour tracer, saisir et confisquer les fonds et avoirs volés, et les restituer au pays d’origine », note la communication du Gafi. Selon les estimations de l’office des Nations Unies contre la drogue et le crime, moins de 1 % des flux illicites mondiaux sont interceptés et récupérés par les États. Pour améliorer la situation, le Gafi estime ainsi qu’il est plus qu’important de faciliter l’échange sécurisé d’informations sensibles entre les différentes agences de lutte contre la corruption et de recouvrement des avoirs. Ce n’est pas tout : le succès du recouvrement d’avoirs dépend également d’enquêtes approfondies et crédibles, et d’une volonté de partager les preuves, par des canaux formels et informels, en particulier concernant les affaires transfrontalières. Il tient donc à promouvoir les politiques et les actions nationales qui permettent d’atteindre ces objectifs, en soulignant l’importance de renforcer la coopération opérationnelle à tous les niveaux, tout en améliorant le partage des informations entre les secteurs public et privé. L’inverse est sanctionné.
Monaco est aussi invité à achever son programme de ressources pour sa cellule de renseignement financier, qui est l’autorité des marchés financiers (AMSF), l’ex-Service d’information et de contrôle sur les circuits financiers (Siccfin), et à renforcer la qualité et la rapidité des déclarations de soupçons
Sanctions
En troisième point, le Gafi recommande à Monaco de renforcer l’application des sanctions pour les violations de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, et pour les violations des exigences fondamentales et de propriété réelle. La principauté dispose d’un cadre juridique « globalement approprié », selon le Gafi, pour la mise en œuvre de sanctions au niveau international, européen et national. Son nouveau dispositif commencerait d’ailleurs à prouver son efficacité, toujours d’après le Gafi. Mais des délais ont été observés dans la transposition des désignations, ce qui aurait impacté l’efficacité du mécanisme mis en place. Le problème se poserait en effet pour les institutions financières de taille modeste. Si les grandes structures ont une bonne « compréhension » de leurs obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, le cadre juridique mérite d’être amélioré pour les plus petites structures. Comme cela a pu être fait pour le secteur à but non lucratif, où une étape importante a été franchie en février 2022, avec la formalisation d’évaluations sectorielles. Pour le financement du terrorisme, le Gafi note qu’il n’y a pas eu de condamnation, ou de poursuite, pour ce motif à Monaco, « ce qui paraît cohérent dans une certaine mesure avec le profil de risque du pays ». Les autorités monégasques ont suivi des formations portant sur le financement du terrorisme, mais elles ne disposaient pas encore, selon le Gafi, de procédures spécifiques en la matière. Monaco n’aurait donc pas pu démontrer sa pleine capacité à déceler des cas potentiels de financement du terrorisme. Le Gafi prend l’exemple d’une enquête, traitée de façon prioritaire par les autorités, mais il pointe du doigt le manque d’échange d’informations avec la douane française, alors que la coopération entre les autorités compétentes semblait, elle, adéquate. Ce point aurait constitué « une lacune majeure en pratique » pour le Gafi.
Soupçons
Monaco est aussi invité à achever son programme de ressources pour sa cellule de renseignement financier, qui est l’autorité des marchés financiers (AMSF), l’ex-Service d’information et de contrôle sur les circuits financiers (Siccfin), et à renforcer la qualité et la rapidité des déclarations de soupçons. La croissance du commerce international a en effet entraîné une hausse très conséquente du volume d’opérations financières dans le monde entier, ce qui a élargi le rôle des entités financières dans le cadre du régime de déclarations destiné aux cellules de renseignement financier. Le rôle des cellules de renseignement financier est donc devenu de plus en plus important, et les autorités comptent davantage dessus pour diffuser le renseignement financier auprès des services de police. Pour veiller à la mise en œuvre de ce dispositif, Monaco s’est bien doté d’une cellule de renseignement financier, avec le Siccfin, il y a plus de vingt ans. Mais le Gafi a considéré que cet organisme manque de moyens. Irina Talianu, cheffe de l’unité « évaluations et typologies » Moneyval et coordinatrice de l’équipe d’évaluation de Monaco, l’avait expliqué à Monaco Hebdo, en janvier 2023 : « Le Siccfin ne dispose pas de logiciels pour effectuer des analyses financières complexes. Ils font tout manuellement. Ils disposent seulement d’une base de données. Alors que d’autres cellules de renseignement financier, comme le Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (Tracfin) par exemple, dispose de moyens techniques beaucoup plus sophistiqués, lui permettant de réaliser des analyses plus complexes. A Monaco, les rapports de transactions suspectes sont reçus par courrier postal, alors qu’une grande majorité de cellules de renseignement financier travaillent de façon électronique. Les ressources humaines du Siccfin sont aussi trop limitées. Il n’y a pas assez de personnel ».
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Concernant, enfin, les déclarations de soupçon, elles sont principalement issues du secteur financier, en particulier des banques. Mais la contribution des professionnels des secteurs à risque demeurait encore limitée aux yeux du Gafi. Les autorités témoignent de l’amélioration de la qualité des déclarations de soupçons reçues, en particulier de la part de certains secteurs comme les banques, le casino et les experts-comptables, mais elles indiquent toutefois que certaines problématiques persistent, surtout dans le secteur non-financier : « Des retards considérables dans la soumission des déclarations de soupçons ont été notés par l’équipe d’évaluation sur la base des entretiens sur place. Les autorités n’ont pas pris de mesures commensurables à cette problématique », explique ainsi le Gafi.
C’est l’un des plus gros points faibles : le Gafi recommande à Monaco de renforcer son efficacité judiciaire, notamment en augmentant les ressources des juges d’instruction et des procureurs, mais aussi en appliquant des sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées en cas de blanchiment de capitaux
Renforcer l’efficacité judiciaire
C’est l’un des plus gros points faibles : le Gafi recommande à Monaco de renforcer son efficacité judiciaire, notamment en augmentant les ressources des juges d’instruction et des procureurs, mais aussi en appliquant des sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées en cas de blanchiment de capitaux. Le nombre d’enquêtes liées au blanchiment de capitaux serait resté trop modeste, juge le Gafi, principalement en raison d’un nombre insuffisant d’enquêtes financières parallèles menées. Il note que les enquêtes et les poursuites sont « partiellement conformes à la plupart des aspects du profil de risque de Monaco », mais que des lacunes subsistent concernant les affaires plus complexes. Dans une certaine mesure, Monaco a démontré sa capacité à obtenir des condamnations impliquant des produits du crime générés à l’étranger et autonome, mais cela ne couvre pas les faits blanchiment de capitaux par un tiers, ce qui constitue pour le Gafi « une lacune importante », au vu du statut de place financière qu’occupe Monaco. Le Gafi ajoute que les sanctions qui ont été imposées sont proportionnées, mais ne sont pas suffisamment efficaces ou dissuasives, et seraient trop rarement exécutées. Ce point découlerait, selon le Gafi, de difficultés en matière de preuves. Malgré l’instauration en 2018 d’un mécanisme de présomption de blanchiment de capitaux, son utilisation aurait été encore trop limitée, au moment de l’évaluation, avec une seule condamnation prononcée depuis. Aucune condamnation n’avait été prononcée pour des faits de blanchiment par un tiers, ni dans des affaires complexes, impliquant des personnes morales. Dans un tel contexte, faut-il s’attendre à quelques mouvements du côté de la justice monégasque ?
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